二 继续推进国际货币基金组织改革

进入21世纪以来，随着新兴市场大国对国际货币基金组织总借款规模的下降，造成国际货币基金组织对各成员国影响力的下滑，国际货币基金组织的合法性以及运营的可持续性均受到怀疑。国际货币基金组织没有能够对全球国际收支失衡问题作出任何实质性应对，也没有能够预测到次贷危机的爆发以及次贷危机的演变。在内外交困的环境下，国际货币基金组织不得不启动了针对其治理结构、贷款机制与融资规模的改革。目前这一改革仍在进行中。由于改革涉及国际货币基金组织成员国之间的既得利益调整，改革的进程也难免会一波三折。

（一）治理结构改革

在治理结构方面，国际货币基金组织在2006年9月的新加坡年会上启动了名为“份额与声音”（Quota and Voice）的改革，旨在提高新兴市场国家在国际货币基金组织中的份额，以及增强最不发达国家在国际货币基金组织中的发言权。改革的主要内容包括：第一，对份额被严重低估的四个国家（中国、韩国、墨西哥、土耳其）进行首轮特别增资，这类增资目前已经完成；第二，根据新的评估成员国份额充分性的公式进行第二轮特别增资，这轮增资目前仍存在争议；第三，提高成员国的基本投票权（Basic Voting Power），以保证低收入国家能够享有更充分的话语权。在2008年4月，国际货币基金组织执行董事会通过了一项在治理结构改革方面影响深远的新决议，其主要内容包括：第一，同意采纳一项新的份额分配公式；第二，在新公式的基础上，对54个国家进行第二轮特别增资；第三，将基本投票权扩大三倍，以增强欠发达国家的话语权；第四，在国际货币基金组织执行董事会中给非洲国家增加两个董事席位；第五，国际货币基金组织在未来将每五年对份额与投票权审议一次。之后，国际货币基金组织在2010年11月通过第14次份额总检查，并计划将份额增加一倍至约4768亿特别提款权（约合7339亿美元），并对成员国的份额进行重大调整，超过6%的份额比重将转移到有活力的新兴市场和发展中国家，最贫穷成员国的份额比重和投票权将受到保护。份额改革完成后，中国的份额将从目前的不到4%升至6.39%，投票权也将升至6.07%，排在美国和日本之后。同时，基金组织还提议改革执董会，以使其更具有代表性。作为改革的一部分，新兴经济体和发展中经济体包括最贫穷国家的发言权和代表权必须得到大幅提高，以反映世界经济的变化。^[13]

尽管国际货币基金组织的治理结构改革方案看似雄心勃勃，但一方面该方案受到了来自欧盟国家，特别是欧洲小型开放经济体国家的抵制；另一方面该方案也很难从根本上改变目前美欧主导国际货币基金组织的格局。^[14]新的份额公式明显有利于经济增长率较高、市场汇率被明显低估的发展中大国，但这是以欧洲小型开放经济体的份额缩水为代价的。新的份额分配公式无疑会受到来自欧洲小型开放经济体的强大阻力。此外，在经历了首轮特别增资后，美国拥有16.79%的份额、欧盟拥有32.09%的份额（其中欧元区国家拥有22.57%的份额）。换句话说，即使新的份额分配公式能够被一致通过，改革后的国际货币基金组织份额格局依然不能改变美国的一票否决权，以及美欧对国际货币基金组织决策的主导权。至于基本投票权的扩大就更加无足轻重了，由于目前基本投票权只占国际货币基金组织总投票权的2%，即使基本投票权扩大三倍，非洲国家能够获得的发言权也是极为有限的。^[15]

因此，要让国际货币基金组织的份额与投票权更多地向新兴市场国家倾斜，必须寻求更重大的制度创新。在这一方面，博多与詹姆斯（Bordo与James）的倡议值得关注。他们认为，由于国际货币基金组织的传统职能处于不断消亡的过程中，国际货币基金组织必须在新时期内担当新的角色，而一个可行的角色是国际货币基金组织为其成员国担任外汇储备投资基金经理人的角色，这样可以克服与主权财富基金（Sovereign Wealth Fund，SWF）投资如影随形的东道国的疑虑与抵制（不难看出，这其实与Bergsten的替代账户建议是暗合的）。而如果国际货币基金组织要转变自己的职能，国际货币基金组织就必须显著地改变其治理机制。博多与詹姆斯给出的建议是，在国际货币基金组织全新的投票权体系中，按照传统公式分配的投票权占一半，而另一半投票权则根据各成员国在国际货币基金组织中的存款规模按比例分配。毫无疑问，如果实施这一投票权体系，则拥有大量外汇储备的新兴市场国家对国际货币基金组织的影响力将显著上升。^[16]

（二）贷款职能改革

在2009年4月二十国集团伦敦峰会召开之前，国际货币基金组织执董会通过了对国际货币基金组织贷款职能进行系统性改革的方案。该方案的核心思路是对处于不同经济形势以及不同外部环境下的成员国提供更大规模以及更加量体裁衣式的贷款。具体措施包括：第一，对贷款的条件性（Conditionality）进行了改革，使得贷款条件性更加符合不同成员国各自政策与经济基本面的基本状况。国际货币基金组织改革贷款条件性的前提是更多地依赖事先的资格审核而非传统的事后条件性约束。第二，推出了新的贷款机制——弹性贷款机制（Flexible Credit Line，FCL），该机制用来为具有非常健全的经济基本面与政策的成员国提供较大规模的快捷贷款。该贷款机制的弹性具体表现在：规模没有上限、还本付息的时间较长（3.25年至5年）、对贷款延期没有限制，以及既可以用于审慎性需求，也可以用于实际的国际收支需求。第三，增强了备用协定（Stand-By Arrangements，SBA）。对于那些不符合弹性贷款机制的成员国而言，国际货币基金组织的贷款改革也增强了相应的灵活性。这些国家可以将高获得性谨慎性备用协定（High Access Precautionary SBAs，HAPAs）作为一种常规的借款窗口。这种贷款协定也会充分考虑各国的特殊国情，同时也能根据一国政策与外部环境的情况决定是否提前支付。第四，将贷款限额提高了一倍。在新的机制下，成员国能够获得的年度贷款以及累计贷款的额度分别为份额的二倍与六倍。第五，为了吸引更多成员国从基金借款，基金简化了贷款的成本结构与到期日结构。第六，取消了一些不太常用的贷款机制，例如补充性储备协议（Supplimental Reserve Facility）、补充性融资协议（the Compensaroty Financing Facility），以及短期流动性协议（the Short-term Liquidity Facility）等。第七，改革了针对低收入国家的贷款协议，将会显著增强国际货币基金组织提供减让性短期贷款与紧急融资的能力，至少会将国际货币基金组织对低收入国家提供减让性贷款的能力提高一倍。^[17]

我们认为，在比较充分地吸收了在东南亚金融危机时表现糟糕的教训的基础上，自次贷危机爆发以来，国际货币基金组织在贷款方面进行了大刀阔斧的改革，提高了贷款的反应速度以及贷款规模，并使得贷款的条件性变得更具弹性以及更加量体裁衣，在很大程度上回应了新兴市场国家对国际货币基金组织贷款的批评，这是非常值得赞赏的。

自次贷危机爆发以来，国际货币基金组织已经给新兴市场国家提供了超过500亿美元的贷款，并且在新的弹性贷款机制下给墨西哥、波兰和哥伦比亚提供了贷款。不过截至2012年初，国际货币基金组织能够随时动用的信贷资源仅为3870亿美元，在欧债危机爆发之后，这一规模更是难以应付为克服全球系统性金融危机而需要的融资规模。因此，通过各种机制来补充国际货币基金组织的贷款资源就成为当务之急。

（三）扩大融资规模

作为自美国大萧条以来最严重的全球性危机，次贷危机提高了对国际货币基金组织融资能力的要求。相对于保尔森7000亿美元的问题资产纾困计划以及奥巴马政府7970亿美元的宏观经济刺激方案，或者是中国政府四万亿人民币（约5680亿美元）的投资刺激方案，国际货币基金组织仅仅2500亿美元的可贷资金规模实在是杯水车薪。在2009年4月召开的二十国集团伦敦峰会上，成员国就国际货币基金组织的融资问题达成如下三项共识：第一，同意立即向国际货币基金组织增资2500亿美元，并最终将国际货币基金组织的可贷资金规模提高到7500亿美元；第二，建议国际货币基金组织分配2500亿美元的特别提款权以增加全球范围内的流动性，并提高欠发达国家应对国际金融动荡的能力；第三，建议国际货币基金组织通过销售黄金筹集60亿美元资金，用来为贫穷国家提供额外融资。

从传统上而言，成员国缴纳的份额是国际货币基金组织最主要的融资来源。然而，当国际货币基金组织的资金不能满足成员国贷款需要时，国际货币基金组织的基金条款（Article of Agreement）也允许国际货币基金组织通过一般资源账户（General Resources Account，GRA）进行借款。通过一般借款安排（General Arrangements to Borrow，GAB）以及新借款安排（New Arrangements to Borrow，NAB），国际货币基金组织在危机之前已经从部分成员国那里获得了500亿美元的贷款。2009年2月，日本政府同意向国际货币基金组织贷款1000亿美元。二十国集团伦敦峰会的计划是让国际货币基金组织在新借款安排下筹集5000亿美元的可贷资金。在2009年8月至9月，国际货币基金组织已经向成员国分配了规模高达2830亿美元的特别提款权。UBS认为，国际货币基金组织一次性分配规模如此之大的特别提款权，相当于实施了一轮全球定量宽松（Global Quantitative Easing），因为成员国能够用特别提款权向其他国家换取外汇，这将提高发展中国家应对金融危机冲击的能力，同时也无须发达国家提高国际援助规模。^[18]2009年9月2日，国际货币基金组织宣布，中国央行将购买价值500亿美元（320亿SDR）的以特别提款权计价的国际货币基金组织债券，此外巴西和俄罗斯也有意购买100亿美元的国际货币基金组织债券。发行以SDR计价的债券在国际货币基金组织的历史上尚属首次，这既能为国际货币基金组织成员国提供一种新的多元化投资工具，也能够增加国际货币基金组织的可支配信贷资源，从而提高国际货币基金组织应对全球金融危机以及促进全球经济复苏的能力。^[19]

2012年1月，国际货币基金组织提议再次增资5000亿美元，以扩充其借贷能力。虽然日本和中国的态度相对较为积极，但实际上，正处于危机之中的欧洲国家，以及对于国际货币基金组织的救助成绩感到失望的成员国，很难提供相应的增资规模。例如，美国和加拿大均不打算参与增资，而巴西可能会同意增资，但或将推迟作出承诺，以向国际货币基金组织成员国施压要求改革的条件。于是，到2012年4月，国际货币基金组织将增资规模目标下调至4000亿美元。

不过，在2012年4月召开的国际货币基金组织与世界银行春季会议上，国际货币基金组织增资问题获得巨大进展。春季会议结束时，国际货币基金组织理事会与G20财政部长及央行行长的联合官方声明宣布，在国际货币基金组织2010年份额改革的基础上，国际货币基金组织获得了超过4300亿美元的可利用资源。其中欧元区国家出资约2000亿美元，日本出资600亿美元，韩国、沙特与英国各自出资150亿美元。金砖国家尚未披露具体出资规模，但市场预计中国将出资500亿—600亿美元。

（四）监测职能改革

除治理结构、贷款职能与可利用资源等方面的改革外，对国际货币基金组织的宏观经济监测职能进行改革也是当务之急。一方面，应该将国际货币基金组织在第四条款下对成员国进行双边监测的职能扩展为对全球宏观经济与金融市场实施多边监测，以更快更准确地发现全球范围内的系统性风险；另一方面，应提高国际货币基金组织宏观经济监测结果的透明度以及约束力，特别是提高国际货币基金组织宏观经济监测职能对没有向国际货币基金组织提出借款请求的发达成员国的约束力。

然而，次贷危机爆发以来，在国际货币基金组织的监测职能改革方面取得的进展远远落后于其他方面的改革。一方面，要将国际货币基金组织的双边监测扩展为多边监测，需要进行人力资源、监测机制等多方面系统配套改革，短期内难以完成；另一方面，国际货币基金组织毕竟是受美欧等发达国家支配的，这些国家未必愿意接受甚至是倾听来自国际货币基金组织的批评意见。此外，对国际金融市场进行整体监测的任务，似乎更多落到了金融稳定委员会（Financial Stability Board，FSB）头上。如何将国际货币基金组织的宏观经济监测与金融稳定委员会的金融市场监测整合到一起，也是当前国际社会面临的一大难题。