1.7　七次机构改革与大部制

在中国行政体制改革中，政府机构改革，始终是一个颇引人注目的问题，这首先倒不是因为它取得的成就，而毋宁说，是因为它没能取得什么成就。中华人民共和国成立以降的近70年来，政府机构的改革动态主要由政治周期塑造。从1949年以来，中国先后进行了至少13次大规模的机构改革，并对国家治理产生了深远的影响。从改革开放到现在，已经进行了七次国务院机构改革，目前正在进行的是第八次。即便对中国行政体制改革没有什么了解的人，大约也都知道，在已进行的七次机构改革中，中国政府机构设置和人员编制始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”这样一个恶性循环。政府机构改革背后隐藏着哪些值得关注的内在逻辑？这次被寄予厚望的党和国家机构改革，能否摆脱此恶性循环，转向现代行政体制呢？这是个问题！

1.7.1　七次机构改革

改革开放以来，中国的机构改革历程，有学者归纳为三个阶段：第一阶段是1982年到1992年，可以称为冲破计划经济政府管理模式阶段；第二阶段是1993—2002年，可以称为建立适应市场经济政府管理架构阶段；第三阶段是2003—2017年，可以称之为深化机构改革、探索用大部制的思路改革政府的阶段。[51]我们还是主张以实际的每次机构改革为分阶段依据，因为这样更加简洁明了。

（1）1982年国务院机构改革。这是新中国成立以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。这次改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织。此次机构改革明确规定了各级各部门领导班子的职数、年龄和文化结构，要求减少副职，提高素质。国务院和各省、自治区、直辖市政府的机构数量和人员也按要求大幅度减少。通过改革，下放了经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限，干部队伍“四化”方针（即革命化、年轻化、知识化、专业化）开始落实，建立起了正常的干部离退休制度。

（2）1988年国务院机构改革。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”；再加上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。

（3）1993年国务院机构改革。这次改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，其核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。改革的重点是转变政府职能，中心内容是“政企分开”。其具体要求是：按照建立社会主义市场经济体制的要求，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理；理顺国务院各部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复，调整机构设置，精简各部门的内设机构和人员。这次机构改革的历史性贡献在于：首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。但从学术观察的角度，1993年的政府机构改革“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械部和电子部；能源部本来是在1988年撤销了三个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤销能源部，设立了电力部和煤炭部。给人的印象是，目的与目标背道而驰。

（4）1998年国务院机构改革。这次行政体制与政府机构改革是1949年以来规模最大的一次。改革的原则和主要内容是：第一，按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。第二，按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观调控部门，调整和减少专业经济管理部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织。第三，按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。第四，按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。这次改革的历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，消除了政企不分的组织堡垒。

（5）2003年国务院机构改革。这次改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的。改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。这次改革重大的历史进步，在于抓住了当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如，建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。

（6）2008年国务院机构改革。这是一次在全球性金融危机前夕的大背景之下进行的机构改革。国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。国务院机构改革方案主要内容包括：合理配置宏观调控部门职能，加强能源管理机构，组建工业和信息化部，组建交通运输部，组建人力资源和社会保障部，组建环境保护部，组建住房和城乡建设部，国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。这次改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。

（7）2013年国务院机构改革。这次行政体制与政府机构改革是新时代以来的首次，大部制进一步形成。这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革亮点是简政放权，放管结合、优化服务——行政审批、许可大规模减少。政企分开的又一进阶：撤销铁道部，实行铁路政企分开，组建国家卫生和计划生育委员会，组建国家食品药品监督管理总局，组建国家新闻出版广电总局，重新组建国家海洋局，重新组建国家能源局。

回顾40年来的改革历程，行政改革已取得以下实质性进展：首先，政府职能已有重大转变。已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，政企逐步分开，政府对微观经济的干预大大减少，市场在资源配置上的基础作用日益明显，不需要由政府承担的职能开始转移至给社会组织，政府加强了对市场的规范和监管，越来越重视社会管理和公共服务职能。其次，政府机构得到精简。其间虽然有“精简—膨胀”的循环，但反复幅度小于改革幅度，政府机构人员总数长期来看是下降的；政府权力逐步下放到地方、社会和基层，中央与地方的关系经过多次调整趋向合理，地方政府、社会和基层组织的积极性得到更大发挥。第三，政府管理方式不断创新。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制日趋科学化民主化；公务员制度逐步得到完备；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果。丰富多彩的政府管理创新活动，不断为改革注入新的活力。

现行行政管理体制还存在着诸多亟待解决的问题：一是政府职能转变还不到位，存在着越位、错位和缺位问题。例如，政企不分、政事不分、政社不分的情况十分普遍，一些地方政府热衷于经济项目投资和GDP增长速度，而忽视社会管理和公共服务。二是组织结构上存在着机构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，解决起来困难重重。三是政府管理方式上还存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。

1.7.2　大部制：向现代行政启航

2008年3月十一届全国人大一次会议中的《关于国务院机构改革方案的说明》明确提出了大部制的设想及其实践。2007年决定和2008年实施的大部制改革在本书第6章中我们将详细论述。

大部制的核心是转变政府职能。以往历次政府机构改革较为注重政府与市场边界的划分，但却相对忽视了政府职能在机构间的配置，造成了政府部门设置过细、综合协调困难、管理成本过高等问题，实际上阻碍了政府职能转变。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公众和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品，是大部制最终得以成功的关键。通过改革，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。无论是机构的调整整合，还是部门的职责界定，都应有利于政府全面履行职能，切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题。

不能把大部制改革狭隘地理解为政府内部决策、执行和监督三分立。从大的框架上看，是指建立起人大—政府—司法等部门之间的制衡关系，特别重大的决策，由人民代表大会立法决策。在实践上，应当以推进人民当家作主和加强人民民主监督来领会和贯彻其精神实质。一些执行中的决策，包含在同一行政执行机构的职能中，不宜再在政府部门内就同一事务形成决策和执行相分离的两个部门。而监督，最高层次上是人大和政协对政府的监督，还有司法监督；政府层面的如金融、医药食品等监督，是指国家对金融等企业的监督；政府内部的行政监督部门，则是对政府内部公务纪律等等的监督；审计和编制等机构，长远看，应当位归人大。不能将人大政协和司法的监督权，也包括在政府内部。如果，以政府内部“决策、执行和监督三分立”为由进行大部制改革，则政府每一个部门都要三分立，于是交通、农业、金融、财政等等，都会一分为三，各种议事和决策部门将林立，各种监督委员会也将满天飞，最后给政府机构再一次膨胀提供了理论上的理由。

从经济学的方面探讨问题，政府，政府行政机构，政府的行政性事业单位，在政府行政机构和行政性事业单位中从业的人员，都有自己的经济利益，如享受安定并工资优厚的就业、扩张规模及多占用资源、公务消费和豪华办公、希望下级“侍奉”和“进贡”、通过公务行为多收钱等等，经济人原则当然地要起作用。将决策、执行和监督内化在政府内部，制约不了这些谋取利益的行为。比如，如果仅仅在政府内部探讨决策、执行、监督三分立，就会出现政府自己给自己增机构、进人员、加工资、提高办公标准等无法制约的行为；就会出现自己的预算自己编制、自己执行、自己监督的情况；就会出现“自己决定收费罚款项目和标准、自己去收费罚款、自己监督而最后结论是不违法”的怪事。因此，政府内部决策、执行、监督三分立，需要探讨的是，哪些在政府内部进行有限和必要的分立，哪些需要在人大政协—政府—司法等层面上分立。决策、执行、监督，更重要的是，应当按照推进民主政治的思路，具体体现人民当家作主的精神，在后一个更高的层面进行布局，而不是三种权力都集中在政府手中。决策、执行和监督三分立改革不应当在政府内部绕圈子。

大部制要找到新的发展起点，形成对历次大的行政管理体制改革的超越，就必须进一步提高政府服务质量，增强政府对公众的回应性，采取决策与执行分开、问责等方式，从而最终形成现代政府大部门体制。大部门体制不是单纯的机构整合，而是政府部门协调机制、决策机制、执行机制、服务机制、监督机制的综合变革。

1.7.3　党和国家机构改革：国家治理体系的现代化探索

习近平总书记在党的十九大报告中就深化机构改革作出重要部署，党的十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确指出，“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”。2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。

这次深化党和国家机构改革的举措充分体现了习近平总书记的重要要求，具有以下鲜明特征。（1）加强党的全面领导是核心问题。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。《决定》明确提出，加强党对各领域各方面工作领导，是深化党和国家机构改革的首要任务。为完善坚持党的全面领导的制度，《决定》要求，一是建立健全党对重大工作的领导体制机制。二是强化党的组织在同级组织中的领导地位，更好发挥党总揽全局、协调各方作用。三是更好发挥党的职能部门作用，加强归口协调职能，统筹本系统本领域工作。四是统筹设置党政机构，党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公。五是推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革，组建国家、省、市、县监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。（2）改革范围的全面性是突出特点。与以往机构改革主要涉及政府机构和行政体制不同，这次机构改革是全面的改革，包括党、政府、人大、政协、司法、群团、社会组织、事业单位、跨军地，中央和地方各层级机构。除完善坚持党的全面领导的制度外，一是优化政府机构设置和职能配置。要求合理配置宏观管理部门职能，深入推进简政放权，完善市场监管和执法体制，改革自然资源和生态环境管理体制，完善公共服务管理体制，强化事中事后监管。二是统筹党政军群机构改革。要求完善党政机构布局，深化人大、政协和司法机构改革，深化群团组织改革，推进社会组织改革，加快推进事业单位改革，深化跨军地改革。三是合理设置地方机构。要求确保集中统一领导，赋予省级及以下机构更多自主权，构建简约高效的基层管理体制，规范垂直管理体制和地方分级管理体制等。（3）改革的深度具有革命性。《决定》提出，要坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端，围绕推动高质量发展，建设现代化经济体系，加强和完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能，调整优化政府机构职能。（4）改革的设计体现了科学性。《决定》坚持优化协同高效原则，强调必须优化党和国家机构设置和职能配置。一是坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。二是要求精干设置各级政府部门及其内设机构，科学配置权力，减少机构数量，简化中间层次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率组织体系。三是明确要求正确理解和落实党政职责分工，理顺党政机构职责关系，保证党实施集中统一领导，保证其他机构协同联动、高效运行。要求减少多头管理，减少职责分散交叉。四是组建退役军人管理保障机构，协调各方面力量，更好为退役军人服务。五是省、市、县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应；把直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事项下放给地方。（5）改革的成果要法定化。《决定》指出，机构编制法定化是深化党和国家机构改革的重要保障，明确要求推进机构编制法定化。要依法管理各类组织机构，加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。一是完善党和国家机构法规制度。二是强化机构编制管理刚性约束。三是加大机构编制违纪违法行为查处力度，严肃追责问责。

习近平总书记指出，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑。把机构改革与国家治理紧密地联系起来，强调要在国家治理的视野下总体考量机构改革问题，这就使机构改革有了明确的新导向。新一轮机构改革提出，目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。从改革的目的来看，这次改革着眼于完善国家治理体系，重点放在转职能，转方式，转作风，优化政府机构职能配置，提高政府运行效率效能，体现了党的十九届三中全会和十九大的改革精神，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用”的改革思路。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

新一轮机构改革的内在逻辑在于，首先，“两个不适应”要求必须对党和国家的机构和职能体系进行重组。目前党和国家机构职能体系与“五位一体”总体布局不适应；与“四个全面”战略布局也不适应。其次，本轮机构改革的整体思路与重点具有三个显著特征，注重顶层设计，站位高，视野宽，目标明确：第一，坚持完善党的全面领导，这次机构改革推进策略首先强调的就是坚持党对改革的全面领导，发挥统筹协调、整体推进、督促落实作用，增强改革的系统性、整体性、协同性，建立健全评估和督察机制；第二是先启动中央、省的改革，待基本完成后，启动省以下改革，并大力鼓励地方积极探索；第三是把机构改革与放管服改革结合起来，此前的改革通常只重在突破其中一点，这次整体推进。

改革的难点，归纳起来就是要认真研究改革的阻力。最大的阻力主要在两个方面：一是要坚决冲破利益固化的藩篱；二是党政机构自身，要正确认识个人利益与集体利益、局部利益和全局利益的关系。