二 研究概念与价值

（一）概念的界定

法国历史学家马克·布洛赫曾指出，对于历史术语需要简明扼要。他说：“分析首先需要适当的语言作为工具，这种语言能简明地表述事实的概要，同时又保持必要的弹性，以便在进一步有所发现时仍能调整适应。总而言之，术语应当简明扼要。这正是使历史学感到棘手的地方。”[14]在历史研究分析中，需要用简单扼要的概念术语作为分析工具，因而界定概念术语的适当含义成为必需。

第一，“国民政府”。国民政府原本是指1925年7月1日中国国民党在广州成立的地方性政府，以便区别于以往革命政府、大元帅营等地方政权性质，此时其统治区域仅为广东省一省。1927年4月18日定都南京之后，中央政府仍称为国民政府。抗战期间国民政府迁都重庆，抗战胜利后又还都南京，1949年在国共决战失败后，又迁都广州、成都，最后退出大陆。在此过程中，作为国民党的中央政府，国民政府出现了诸多替代性名称，如武汉国民政府、广州国民政府、南京国民政府、北平国民政府、总统府。曾景忠明确指出：“有些民国史论著中不使用国民政府的原名，而改用别的名称：有以地点称之者—南京政府；有以主要领袖人物称之者—蒋介石政府；有以执政的政党称之者—国民党政府，甚至以‘国民党’取代‘国民党政府’的称谓；还有称之为‘南京当局’‘重庆当局’者。诸如此类，这些称谓虽然在一些特定场合使用未尝不可（称当局者除外），但总体来说，还是以国民政府原名准确科学。”这其实基于两个方面的考虑：一方面，用一个地名指称政府，那么多少含有对这个政府只具有地区性而不具全国性的保留态度，正如称北洋军阀政权为北京政府一样。在北伐战争前，国民政府成立于广州，通常称广州国民政府，北伐战争中迁武汉，称武汉国民政府。这皆因当时国民政府只统治部分地区，而非全国性政权。国民政府在南京成立初期，北伐尚未完成，北京政府尚存在，此时把南京的国民政府简称作南京政府尚有一定道理。但在东北易帜、国民政府统一全国后，再以“南京政府”称国民政府就无必要了。另一方面，“国民政府为历史上客观存在的全国性政权，为当时中国合法的政府”，对它的历史客观地记述时应还原其历史客观性。[15]本书为了便于对这一时段作整体性研究分析，除特别强调和免予产生歧义具体所指外，一般所称之“国民政府”，乃是对广州国民政府、武汉国民政府、南京国民政府及国民政府“行宪”后的“总统府”等政府之泛称或统称。[16]

第二，“省”字概念的界定。从汉字演变来看，“省”乃是会意兼形声字，“甲骨文从目，从生”，篆文深受“眉”字影响一分为二形，“隶变后楷书分别写作省”和上生下目之字。[17]该字具体包括以下几种含义：一是监察、视察之意。《尔雅·释诂下》中曰：“省，察也。”孔颖达疏：“先王以省方观民设教者，以省视万方，观看民之风俗以设于教。”二是检查、审查之意。《论语·学而》：“吾日三省吾身。”三属官名，即王宫禁署，禁中。《篇海类编·身体类·目部》：“省，禁署也。汉以禁中为省，言入此中者皆当察视不可妄也。”《资治通鉴·汉和帝永元四年》：“时清河王庆恩遇尤渥，常入省宿止。”胡三省注：“省，禁中也。”从政治制度角度来看，“省”乃属行政区域名。《元史·世祖纪一》：“故内立都省，以总宏纲；外设总司，以平庶政。”元时中央设置中书省，于地方设行中书省，简称为行省，明代改为布政使司，自此之后，省就成为地方行政及其区域的通称。[18]本书主要是从政治制度角度来阐述“省”之含义。

第三，研究时段的界定。国民政府时期作为一个变动的概念，为便于课题研究分析，笔者认为不必拘泥于某个时间点的始终，毕竟历史在无形之中是互相承继的。本课题暂将国民政府时期概括在这样一个较为宽泛的时期内，即1925年7月至1937年12月。诚如1936年时任国民政府主席林森总结说：“国民政府在我国历史上是独创的名词，当然有它特殊的意义，负有历史上特殊的使命。第一，国民政府时继承总理遗志，结束了中国二千年来帝王一姓专制制度，与民元以来军阀纷争割据过渡之局。第二，国民政府是有主义为国民服务的政府，国民政府的军政，完成统治全国，可以说是有主义的胜利，是主义政策合乎全国人心，所以得到民众全体的拥护。第三，国民政府时实行训政，开始宪政，并为中华民国完成了一部民有、民治、民享的三民主义新宪法，奠定了中华民国万年不朽的基础。”[19]这三个“特色”可成为国民政府区别于以前的王朝政府、北洋政府和其后的人民政府的重要标准。同时，这一阶段正是国民政府统一全国、实行训政的时期，是从军政混乱到统一规划的阶段，因而有别于抗战时期及其战后。

第四，研究区域的界定。葛兆光强调：“中国的中心区域很清楚，但边界边地是经常移动的。不仅各个王朝的分分合合是常有的事情，历代王朝中央政府所控制的空间边界，更是常常变化的。”[20]这段话给我们一个重要启示：历届中央政府所控制的中心区域是处于“移动”状态之中，我们不能用固定或旧有的视角来考察历史区域。国民政府自广东省建立后，1926年开始进行军事北伐，其统治区域扩张到长江中下游地区，之后又以此区域为中心，继续北伐，直至1928年年底统一全国。抗战全面爆发前，国民政府的统治核心领域乃是以长江中下游为中心、抗战时期则是以长江上游为中心的区域；抗战胜利后，国民政府随着军事斗争形势的变化，其统治核心领域也是以长江流域区域为中心发生变化。因而，从1925年到1937年，国民政府的统治核心领域基本上都是以长江流域区域为中心。结合研究的地方政治制度主题，本书将历史考察的区域定位于长江中下游的六省，即湖南、湖北、江西、江苏、浙江、安徽。当然，本书以长江流域六省为中心，同时兼顾广东和福建等省，并不完全排除他省。

（二）学术价值

省制是地方最高一级的行政制度，一直延续至今，且变得越来越重要。本课题对国民政府时期的省制进行系统研究，具有以下四个方面的学术价值和现实意义：

第一，省制研究是系统厘清和完整记录民国时期地方制度不可或缺的重要组成部分。尽管对民国时期地方制度的研究论著非常之多，但对国民政府时期省制的系统整理和研究还极为缺乏，其中的一些重要问题还有待于学术研究的进一步深入。若能对这一时期省制进行全面而系统的学术研究，为后人在历史进程上提供一项重要的地方制度研究的记录，有助于加深地方政治的研究，进一步丰富地方政治制度史研究的内容，具有重要的研究补白意义。

第二，本研究可为当今国家治理的现代化提供些许借鉴。2013年11月习近平在中共十八届三中全会上将全面深化改革总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”，号称是继工业、农业、国防、科学技术现代化后的“第五个现代化”，这将是使中国共产党成为全面现代化执政党的关键所在。本研究中的中心内容就是国民政府时期省行政治理状况的历史经验记载和研究分析，深入总结省政在地方治理历史进程中的良好经验和利弊得失，这将为中国共产党完成执政党现代化的转型，为实现当今国家治理现代化提供一定的历史经验和教训。

第三，总结国民政府时期的行政运作机制经验及教训。这一时期的地方行政运作机制内容丰富，包括决策执行、公文传递、人事制度、财政管理、党政军关系等。这种党治下的行政运作机制乃是当今国家的起源，有着既不同于中国古代王朝国家的行政，也不同于西方国家的行政的特别之处，总结其历史状况和运作特点，探讨其利弊得失，为当今地方各级组织的行政运作提供良好的借鉴。

第四，为当前地方行政改革的争论提供一些历史和理论借鉴。自秦汉以来，地方行政层级长期处于二级制、三级制、四级制中反反复复。自民国以来，缩小省区运动也成为学界、政界热议的重要论题之一，当前又有很多关于是否实行“省管县”改革等现实性很强的问题讨论。这些话题的讨论中，既有利于总结出地方行政制度的利弊得失，又有缺乏历史经验的理论探讨的盲目性。因而，本课题在总结国民政府时期省制及其运作的历史经验基础上，为减少上述问题讨论的盲目性，为推动地方行政进一步改革与发展，提供一些借鉴。

总而言之，认识和了解省制乃至地方行政制度的演变历程，分析省制运作机制，对于推动学术研究发展，对于我们今天认识独特的国情，探讨国家政治体制改革与建设，尤其是地方政治体制，提供一定建设性和启发性的意见和建议。