第一章 城市发展与邻避问题凸显

第一节 城市化进程中的邻避风险

城市承载着人们对美好生活的向往，人类对于城市的追求源远流长。在数千年岁月的雕刻中，城市不断变换并丰富着自己的形式和内涵，它颠覆了人类的生活，也形塑着历史。自工业革命以来，现代意义上的城市化进程逐渐开启，多元化的城市议题竞相上演，在不同的时代中奏响属于自己时代的独特序曲。当前，全球化、信息革命、消费社会等为城市未来的发展增添了无限可能，同时也带来了更多的不确定性。换言之，人类正在进入风险社会，而这些风险主要来源于人类的决策与行为本身，并且人为风险已经超过自然风险成为风险社会的主导内容¹，由邻避设施引发的邻避风险正是风险社会的一种典型表现。

邻避风险通常包括客观风险、感知风险和社会风险等，它是在城市化进程中的特定阶段出现的，是邻避设施的客观负外部性、人们的主观感知以及其他社会因素综合作用的结果。全球城市化发展的历史不断表明，不同时代中城市都会面临自身独特的城市问题，从发达国家到发展中国家都难以避免城市化进程中出现的各种挑战。为了更好地满足人类对城市发展的需求，作为城市治理的主体，政府必须寻求一条健康、持续、包容的可持续城市发展之路，这也是从20世纪下半叶以来全球范围内各个国家和地区以及各种全球组织所达成的共识。风起云涌的社会变迁，更加需要政府精准研判、科学应对，满足走向和留在城市中的人对美好生活的向往。

一、 波澜壮阔的城市化

肇始于18世纪下半叶英国的工业革命，推动了人类社会从农业社会向工业社会的转变；与此同时，现代意义上的城市化进程也得以开启。城市化，最通常的意义是乡村人口向城市集聚，从而使得城市人口在总人口中的比例不断提升，并且推动乡村社会逐步变为城市社会。联合国人口基金会在《1996年世界人口状况报告》的卷首语中提道：“在21世纪，城市的增长将对发展产生最大的影响。”²包括联合国在内的各种国际组织，以及世界各国和地区各研究领域内的专家学者，都将城市化视为影响21世纪人类社会的重大议题。如今，全人类都正见证着这样的历史。

(一) 全球城市化浪潮与城市风险的出现

根据美国北卡罗来纳州立大学和佐治亚大学专家统计显示，在2007年5月23日这一天，世界城市人口为33亿399万2253人，农村为33亿386万6404人，这标志着城市人口有史以来首次超过农村人口。³根据联合国人居署发布的《 2022年世界城市报告》,2020年全球城市人口达到43. 78亿，城镇人口占比56. 2%;2025年全球城市人口预计将达到47. 74亿，城镇人口占比将达到58. 3%。⁴从工业革命到21世纪的今天，两个半世纪的时间，在生产力的推动下，全球城市发展取得的成就已超过人类历史上的任何一个时期。越来越多的人进入并居住在城市，享受着城市提供的优质服务，体验着城市带来的美好，尤其是快速增长的大城市，它接纳了不同地域、社会和文化背景的人。多元的社会元素在城市中交融，释放出的社会活力对于城市创造力而言无疑具有不可替代的价值。然而，城市可以提供对多元价值观的包容，同样可能导致社会矛盾的尖锐化。在这样相对短的时间内，人口大量涌入城市，推动城市空间和社会阶层发生了众多的变化，进而导致形形色色的城市问题，比如环境污染、交通拥堵、社会阶层的冲突等等。

城市化发展的历程表明，当城市化水平高于50%时，社会就很容易陷入动荡不安的风险之中。⁵当然，城市问题和城市化发展的特定阶段是相适应的，在先行工业化的国家和地区，由于启动城市化发展的进程较早，各种类型的城市问题如邻避现象也会更早出现，这些问题对社会的负面影响会被社会更早地感知，因此政府也更早采取了措施予以应对。后发工业化国家的城市化进程更为迅速，城市人口的快速增加导致城市治理的压力增大，形形色色的城市问题会在短期内集中爆发，比如在部分拉美国家，虚高的城市化水平掩饰不了城市中并不乐观的物质生活图景。当前，不管是发达国家还是发展中国家，城市发展都会面临各自的现实问题，因此，如何应对好城市化带来的挑战，是全球层面都需要予以思考的议题。

1996年，第二届联合国人类住区会议(以下简称“人居二” )在土耳其伊斯坦布尔举行，会议探讨的全球议题之一便是“在不断变化的世界中建设可行的人类住区并实现全面城市化”。在城市化加速发展的年代，“人居二”的召开说明城市问题已经被纳入世界各国和地区的政策议程中。 20年后，在厄瓜多尔的基多，由来自142个国家和地区代表参加的第三届联合国住房和城市可持续发展大会(以下简称“人居三”)通过了《新城市议程》，这是涉及城市规划和城市治理的新纲领，描绘了更优良、可持续的城市发展的共同愿景，从而指明了城市化世界未来的发展方向。联合国人居会议对于全球城市发展的关注，是在全球化背景下探讨城市议题的一个缩影。而在人居会议之外，从南到北、从东到西的不同国度，也上演了一幕幕城市化舞台剧，有的刚刚响起序曲，有的则已经进入高潮。

(二) 城市发展的“中国奇迹”

中国是世界上城市发展历史最悠久的国家之一，但是在很长一段时间里，中国城市的发展并未能引起足够重视。由于历史上的种种原因，中国错过了第一、二次工业革命的契机，在工业化进程和城市化发展的道路上和发达国家的差距明显。改革开放后，中国积极参与到全球化的浪潮中，在百舸争流的时代里沉着应对，演绎着城市化的中国故事。

作为一个自古以来就重农的国度，尽管有如《清明上河图》中宋都汴京的繁华，但是在中国古代的历史上，城市并不耀眼。在被西方列强打开国门以后，中国又一直被内部的纷乱和外部的殖民势力所困扰，城市的发展同样举步维艰。中华人民共和国的成立是中国历史上开天辟地的大事。然而，从1949年到20世纪80年代前的大部分时间里，我国主流的城市发展策略是限制农村人口进城。当然，这也是由我国特殊的国情决定的：该时期我国的工业化水平不高，生产活动以农业为主，同时还有外部因素的限制等等。因此，在内外部因素的综合作用下，这一阶段我国的城市化水平进展缓慢且水平低下，城乡差别也促使二元社会的形成。

1978年，中国政府作出改革开放的伟大决策，开始主动走向世界并积极参与到第三次工业革命的浪潮中。改革开放后，生产力的提升，产生了大量的农村剩余劳动力；同时，工业化的发展对劳动力也有着巨大的需求。在这样的时代背景下，政府开始逐步放开城乡流动的户籍限制，浩浩荡荡的进城运动拉开序幕。

数据显示，改革开放之初，中国的城镇化水平只有17. 92%;2011年，中国的城镇化正式超过50%，达到51. 27%，城镇人口有史以来首次超过总人口的一半，这标志着中国开始步入城市时代；2017年，中国城镇化水平突破60%，达到60. 24%；到2020年年末中国的城镇化水平已达到63. 89%，在城市中生活的人口由改革开放之初的1. 7亿增加到9亿以上(见图1. 1) 。这样短时间内的城市人口快速增长在整个人类历史上都是独一无二的。

改革开放以来，中国走过了发达国家数百年的城镇化历程，这样的成就不可谓不大。随着城镇化的发展，大量人口进入城市寻找就业机会，参与到城市的建设和发展中，享受着城市发展所带来的现代化文明成果，体验着城市带来的种种便利。但是，作为世界有机体的组成部分，中国的城镇化发展同样摆脱不了城市发展的窠臼，尤其是在短时间内实现了如此高程度的城镇化，城市发展质量不免受到“城市病”的困扰。在改革开放前期，以经济发展为导向的战略主导着城镇化的进路，城市大肆扩展，建成区面积飞速增长。但是，城市不仅仅是物质空间的变迁，而且是政治、经济、社会、文化等多元要素的结合体。以资源过度消耗和环境污染为代价的城镇化发展路径在新的时代背景中已经难以为继，中国的城镇化发展面临转型的挑战。

麦肯锡公司曾在2008年3月发布的一份研究报告《迎接中国十亿城市大军》中预测，中国的城市人口将在2030年突破10亿。⁶单从城镇化规模这一点来看，中国在未来20年将会面临诸多挑战，其中两个核心的问题是：中国城市未来的面貌究竟如何？中国的十亿城市居民将过上怎样的生活？⁷2015年年末中央城市工作会议召开，而上一次的全国城市工作会议还要追溯到1978年3月。时隔37年，中国已经历了足够多的风风雨雨，在中华大地上业已见证了足够多波澜壮阔的奇迹。这些岁月里，中国的城市建设获得了令世界瞩目的成就，也正是在这个过程中，我们逐渐认识到城市的发展不仅仅是摩天大楼带来的视觉震撼。面对环境污染、交通拥堵、城市贫困、公共服务短缺、资源紧张、就业压力等城市问题，社会需要更加多元、健康、包容、可持续的理念和行动，以更好建设城市并接纳选择在城市落脚的人们。 2015年的中央城市工作会议正是对时代呼唤的及时回应。该会议指出：“我国城市发展已经进入新的发展时期”，要“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。”⁸这是在新的时代背景下对中国城市未来发展方向作出的指引，明确了在当前和今后一段时期内中国城市建设和发展的基本思路：确立了以人为核心的城市化理念，要求尊重市民作为城市建设和发展的主体，让全体市民参与到城市的治理中来。因此，要在盘活存量、优化增量的基础上，努力提高城市发展的持续性、宜居性。

二、 邻避风险的出现与扩散

在发达国家城市化的发展过程当中，出现过形形色色的城市问题，包括环境污染、人口膨胀、住房拥挤、城市贫困、就业困难等等，这些问题制约着城市发展质量和人们幸福感的提升。所谓的城市问题，通常指的是城市的各个阶级和阶层不再只是在生产过程中发生冲突，而且也围绕城市空间及其资源进行竞争。⁹在中国，快速的城镇化推动了人口的大量聚集，既有的城市规划、功能定位和城市治理方式难以满足快速城市化的需求。这样，人们对城市生活的预期和既有现实之间产生了巨大落差，这就为社会埋下了诸多不稳定的因素。这种理想和现实之间的落差所导致的典型社会问题之一，便是在中国城市中频发的邻避风险问题。

(一) 邻避风险的内涵和表现

邻避风险并非指已经发生损害的风险，而是一种潜在的威胁，即发生邻避行为及其负面后果的可能性。¹⁰从时间维度来看，邻避风险存在于从人们对可能或者已经造成危害的邻避设施产生恐惧与不安心理，对政府决策失去信任，到潜在的不满变成实际抗争事件各个阶段。而一旦邻避风险演化成邻避冲突或群体性事件，就会进一步引发社会危机。因此，邻避风险是指邻避设施带来的社会危机发生及造成损害的可能性。邻避风险的出现与邻避设施密切相关，邻避设施的负外部性与成本收益的非均衡性是邻避风险产生的重要前提。¹¹综合来看，邻避风险至少有两个基本前提：一是风险有着明显的“时间”要素，是一种面向未来的可能的危险，具有一定的不确定性；二是风险是一种能够带来损害后果的可能性，是人们所不愿意看到的或违背人们意愿的有害事件或危害结果出现的概率。¹²邻避风险通常可以分为三类：客观风险、感知风险、社会风险。客观风险指的是邻避设施本身存在的风险，不同的邻避设施的客观负外部性导致其产生特定的客观风险；感知风险具有主观性，指的是由于客观风险的生产和分配导致设施附近的居民主观感知到的风险；¹³社会风险亦称社会稳定风险，是客观风险和感知风险进一步演化形成的风险。¹⁴

邻避问题缘起于20世纪60年代的美国，中国对邻避问题的关注则是进入21世纪之后。以2007年厦门PX事件为起点，中国城市开始步入“邻避时代”。邻避设施的选址、建设或运营引发设施所在地周边居民的反对，因为诸如垃圾焚烧发电站、核电站、化工厂、养老院等邻避设施尽管会对整个区域的社会发展产生积极作用，但是其不可避免的负外部性却由小部分人来承受。通俗点来讲，即邻避设施带来的好处被大多数人享受而成本和风险却由少数人承担，基于“经济人”假设，设施周边的居民认为这不是一种理性的选择，因此他们通过制度化或者非制度化的途径来表达自己的反对，进而引发一桩桩邻避事件。

(二) 邻避风险产生和扩散的影响因素

根据世界城镇化的发展规律，当城镇化率在30%—50%时，“城市病”处于显性阶段；城镇化率为50%—70%时，“城市病”可能会集中爆发。¹⁵2011年，中国城市化水平正式超过50%，进入“城市中国”时代，这样的时间节点和世界城市化的发展规律不谋而合。在邻避事件此起彼伏的背后，是多方面因素综合作用的结果。

第一，快速城市化对邻避设施的需求。人们为了更好的生活而留在城市，而满足人们对美好城市生活的向往则需要配备各种类型的公共设施。从公共服务的立场来看，城市是优质公共服务资源高度聚集的地理空间，城市的本质和发展都有赖于优质公共服务的供给。¹⁶随着城市化的快速推进，大量人口涌入城市，直接后果就是对城市公共服务需求的提升。为了更好地满足城市居民对美好生活的向往，推进城市发展质量的提升，诸如垃圾焚烧发电站、养老院、高架桥等邻避设施的建设和运营被纳入政策议程。

第二，权利意识觉醒。马歇尔( Thomas Humphrey Marshall)关于公民身份的理论认为，公民拥有公民权利、政治权利和社会权利，与此相对的具体化表现可以是公民言论和结社的自由、投票和选举的权利以及享有平等就业机会等的权利，其中前两项则成为在邻避事件中公众持反对意见的理论解释。由于中国的行政决策体制具有一定的封闭性，公众在长时期的社会发展中全程参与的机会并不充分。随着权利意识的觉醒，公众逐渐认识到自己有权利参与到城市发展的过程当中；而近些年颁布的法律法规也强调公众参与以实现决策的民主化，这进一步强化了公众作为城市主人翁的地位，使得城市居民有更多的合法性和正当性来质疑甚至反对封闭性的行政决策。

第三，环境意识提升。改革开放以来，以经济发展为导向的理念成为社会的主流话语。而今，中国经济总量已经跃居世界第二，但是长期经济发展优先的后果开始逐渐显现，环境污染尤其被公众所诟病。随着物质生活水平的提升，公众越发关注自己的生活环境。作为承载着人们美好生活期望的城市，被诸如PM2. 5等类型的环境污染蒙上阴影，这必然会威胁到公众生存和发展的权利。因此，公众构建起一套保护城市环境的话语来表达对邻避设施的反对。

第四，风险感知强化。邻避设施的负外部性是客观存在的，这既是无法否认也是无法避免的，政府和运营商能够做到的只是通过技术的提升将邻避设施的负面影响最小化。对此，国家也出台了一系列的标准，试图以科学的证据来表明，只要在合理的参数范围内，诸如核电站、发电站、变电厂等设施的辐射是对人体没有危害的。但是，人们对于风险的主观感知并不会因为技术参数的存在而降低，哪怕有1%的风险也要尽可能避免。换言之，城市居民对于风险的容忍度比较低，这就使得任何带有负外部性的公共设施都会成为被诟病的对象。

第五，自媒体时代与舆论传播。自媒体时代的到来给信息的制造和传播带来了极大的便利，与此同时，在这个全民皆是信息制造者的时代也充斥着诸多让人不安的信息。发生在某个地方的邻避事件经由媒介的传播在几秒内可以被全网的使用者知晓，这无疑在某种程度上加剧了公众对于邻避设施的反对情绪。尤其媒体的放大作用会引导舆论的发展方向，对于处在千里之外屏幕前的信息接收者而言，由于缺少足够的真实信息，也就难以辨识出孰对孰错。但是在传统的思维惯性作用下，公众相对于邻避设施运营方或者政府通常会成为弱势群体，因此“同情票”也就更倾向于投给抗争的公众，这又会进一步影响到邻避问题的最终走向。

城市的发展不仅仅是冰冷的钢筋水泥搭建成的高楼大厦，更为核心的是城市内涵的提升。恰恰是在追求城市发展转型的时期，公民权利意识和环境意识的觉醒、公众对于风险的敏感以及自媒体时代信息传播对舆论的影响，共同推动了邻避风险的扩大化。这种风险扩散的趋势无论是从公众的微观日常生活立场来看，还是从城市发展的宏观视角来看都是弊大于利，而这正是时代给政府提出的现实挑战。

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