二 关于城镇化政策

（一）城镇化的进展及判断

三十多年来，中国城镇化快速发展，在人口城镇化、土地城镇化、城市规模和数量等方面呈现重要的变化。

1.人口城镇化

户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率仍存在较大差距。1978～2016年，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率的差距总体上呈现扩大的趋势，1980年相差2.39个百分点，1990年、2000年和2010年这一差距分别扩大到5.31个、10.14个和15.78个百分点，2014年这一差距扩大到18.14个百分点。[1]不过，近两年随着新型城镇化政策以及户籍制度改革的推进，户籍人口城镇化率提高的速度有所加快。2014～2016年，户籍人口城镇化率由36.63%提高到41.2%，常住人口城镇化率由54.77%提高到57.35%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率的差距由18.14个百分点缩小到16.15个百分点（见图1-2）。

图1-2 中国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率

本地就业农民工和外出农民工增长速度明显减慢。2009～2010年，农民工数量呈增长态势。但自2011年开始缩减，至2015年农民工增量仅352万，而2016年农民工增量仅比2015年多了72万。外出农民工增量自2011年开始更是大幅下降，2015年、2016年增量分别仅63万、50万。2016年外出农民工中的进城农民工数量有13585万，比2015年减少了157万。[2]虽然2017年农民工增量和外出农民工增量分别达到481万和251万，但是和2010年相比，趋势仍然是下降的。

图1-3 2009～2017年农民工增量和外出农民工增量

2016年外出农民工的增速仅0.3%，其中进城农民工出现负增长，较上年下降1.1%。2010～2016年，外出农民工增量在城镇人口增量中的比重已由32.5%逐年递减至2.3%。即便2017年外出农民工增速达到1.5%，外出农民工增量在城镇人口增量中的比重也回升至12.2%，[3]但农民工增速减缓的长期趋势没有改变。2016年进城农民工占常住人口的比重为9.8%，如果进城农民工每年仍减少150万的话，会使城镇化率降低约0.1个百分点。如果按照以往的统计数据，农民工是城镇化涉及的进城人口的大头，仅靠城镇人口的机械增长，城镇化率的水平没有那么高。但是需要提出的疑问是，农民工数量的大幅下降反而没有影响到城镇化水平的上升，城镇化率居高不下的原因到底是什么？调研发现，近些年，行政划转和常住人口的认定是很重要的影响因素，大大增加了城镇人口的数量。

图1-4 2009～2017年农民工增长速度和外出农民工增长速度

2.土地城镇化

一是建成区面积扩张。1990～2000年，城市建成区面积由12856平方公里扩张到22439平方公里，增长了3/4倍；[4]2016年城市建成区面积增长到54331平方公里，较2000年增长了1.4倍。2000～2015年，全国城镇建成区面积增长了约113%，远高于同期城镇人口59%的增幅。[5]

图1-5 1990～2016年城市建成区面积

资料来源：《中国统计年鉴》（1991～2017年）。

二是集体建设用地面积增长。根据《全国土地整治规划（2016～2020年）》，2016年全国农村居民点占地面积为2.87亿亩，和2000年的2.17亿亩相比，[6]面积增加了0.7亿亩。“十二五”期间通过城乡建设用地增减挂钩，全国共整理农村闲置、散乱、粗放建设用地233.7万亩。[7]

3.城市和小城镇数量的变化

一是城市和小城镇数量不断增加，特大镇数量快速增长。改革开放以来到2016年，城市数量不断增加，建制市由193个增加到657个，建制镇由2176个增加到20883个。另外，2015年，建成区人口10万人以上的特大镇有320个，5万～10万人的有803个，分别是2005年相应规模特大镇数量的2倍和1.5倍。另外，小城镇的城镇建成区人口规模增长。2015年全国小城镇镇区常住人口约2.7亿人，较2005年的2.3亿人增长了17%。

表1-2 分镇区人口规模的特大镇数量

二是不同规模等级的城市出现分化。将1123个镇区人口5万人以上的建制镇考虑进来，2016年人口在1000万人以上的超大城市有6个，人口在500万～1000万人的特大城市有10个，100万～500万人的大城市有124个，50万～100万人的中等城市（包括2个建制镇）140个，小城市和常住人口5万以上的小城镇（其中包括县城镇）1501个。

表1-3 不同等级城市数量

三是大城市和都市圈对人口吸引力持续增强。联合国数据显示，1950～2015年，世界1000万人口以上城市从2个增长到29个，吸纳城市人口的比重从3.2%提高到12%，100万～1000万人城市吸纳城市人口的比重从21.6%提高到了29%。而1950～2015年中国100万人口以上的城市吸纳城市人口的比重从23.9%提高到了44%。

表1-4 2015年世界和中国不同规模城市吸纳城市人口比重

（二）城镇化政策的梳理

1.从限制城镇化到城镇化政策的提出

20世纪90年代之前，中央政府在城镇化问题上一直处于相对审慎的态度，“城镇化”一词几乎没有在文件上出现，原因在于担心城镇人口过多，影响到农产品的供给和以农产品为原料的轻工业产品的供给。虽然20世纪80年代农产品一段时间内已经出现了供求关系的转化，但是几千年作为农业大国对于粮食问题和农产品问题的担忧，使得决策者更偏重于从稳定社会的角度出发，防止因自然灾害和各种人为以及社会原因导致农产品短缺，引发新的社会问题。

20世纪80年代以来农产品供给相对稳定，对于人口向城市流动的控制政策相对放松，特别是在县以下农村人口大规模的转移已成常态，在农村政策研究上开始把小城镇问题作为重点，原因在于，通过农村政策研究发现，解决农村、农业和农民的深层次矛盾，关键在于破解农村和农业人均占有资源过于贫乏的现象，只有“减少农民，才能富余农民”。如果考虑到社会稳定问题，不至于推进类似的改革在城市引起社会矛盾，可以先行在县以下的小城镇推进改革。乡镇企业的发展已经奠定了小城镇发展的重要财政基础，人口在乡镇就业十分普遍。小城镇与农村有着天然的联系，实行与户籍和土地相关的改革，不至于产生更大的社会波动。即使如此，对于推进小城镇有关方面的改革，还是存在较大的争论，担心乡镇一级快速的发展会造成对土地的滥占，并直接影响到耕地的保护和土地资源的有效利用。

从20世纪90年代初期到中期，争论被共识所取代。1995年4月，中国国家体改委、中央机构编制委员会、财政部、建设部、农业部、民政部、公安部、统计局、国土局等十一部委联合发布了促进小城镇发展的指导性文件《小城镇综合改革试点指导意见》，提出“实行按居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度，农民只要在小城镇具备合法固定的住所和稳定的就业条件，就可以申请在小城镇办理落户手续”。这是率先开始户籍管理体制改革和以地生财改革的最重要的文件依据。之后经过三年的试点改革实践，各方面已经取得了基本共识。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，“要制定和完善促进小城镇健康发展的政策措施”，并确立了“小城镇、大战略”的发展路径。

2000年6月13日，《中共中央 国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号），将“适时引导小城镇健康发展”作为当前和今后较长时期农村改革与发展的一项重要任务，要求“妥善解决小城镇发展用地”“鼓励农民进入小城镇”。从引导小城镇健康发展的提法开始，关于城镇化的问题也出现了破冰。2002年，党的十六大报告第一次提出了“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”。自此城镇化的问题被直接列为国家发展战略中最重要的议题。

2.城镇化的数量增长较快，质量不高

图1-6 2000～2016年常住人口和户籍人口城镇化率提高速度

从2000年开始，中国城镇人口的统计方法进行了调整，按照常住人口而不是户籍人口确定城镇化标准，十几年间，中国的城镇化水平从2000年的36.22%提高到了2017年的58.52%，年均增长1.3个百分点，平均每年进入城镇就业的农业转移人口最高达到2000万左右。然而受到户籍管理制度和土地管理制度的制约，城镇化水平大幅度提升，但是户籍人口城镇化率提高缓慢，与常住人口城镇化率相差约16个百分点。而土地城镇化率大大快于人口城镇化率，导致城市发展模式的严重粗放，大大地降低了城镇化的效率。究其原因在于，城镇化问题的提出与涉及的有关制度改革严重不匹配，与城镇化有直接关系的户籍管理制度改革和农民工市民化政策以及土地管理制度改革进展极其缓慢，严重地影响了城镇化战略的实施。

图1-7 2000～2016年城市扩张快于人口增长

注：本图中共分析了215个城市。建成区面积年均增长速度根据2000年和2016年《中国城市建设统计年鉴》建成区面积数据计算；城市常住人口年均增长速度根据2000年“五普”和2016年各省统计年鉴中地级市常住人口数据计算。计算过程中，剔除了行政区划调整导致的变化和人口负增长的城市数据。

表1-5 城镇建成区面积扩张速度与城镇人口扩张速度比较

2012年十八大报告把推进城镇化又提高到了一个新的高度，指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”。根据十八大报告精神，国务院相继出台了一系列促进城镇化的政策，从2014年颁布《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》（中发〔2014〕4号），国家发改委等十一部委制定《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，印发《国家新型城镇化综合试点方案》，到2016年国务院发布《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号），涉及的户籍、土地、行政管理体制、多元化投融资等方面政策同步推进，但是并没有取得实际效果。

专栏1-1 文件摘编

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》

（中发〔2014〕4号）

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。按照建设中国特色社会主义“五位一体”总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

——城镇化是现代化的必由之路。

——城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。

——城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。

——城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。

——城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。

——城镇化是促进社会全面进步的必然要求。

指导思想：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》

（发改规划〔2014〕1229号）

总体要求：全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神。以人的城镇化为核心，以提升质量为关键，紧紧围绕需要深入研究解决的重点难点问题，充分发挥改革试点的先遣队作用，大胆探索、试点先行，寻找规律、凝聚共识，在试点地区以建立农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的城镇化投融资机制、创新行政管理和降低行政成本的设市模式、改革完善农村宅基地制度为重点，结合创业创新、公共服务、社会治理、绿色低碳等方面发展的要求，开展综合与分类相结合的试点探索，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》

（国发〔2016〕8号）

新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。

总体要求：全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会，以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议、中央扶贫开发工作会议、中央农村工作会议精神，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，以人的城镇化为核心，以提高质量为关键，以体制机制改革为动力，紧紧围绕新型城镇化目标任务，加快推进户籍制度改革，提升城市综合承载能力，制定完善土地、财政、投融资等配套政策，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力，为经济持续健康发展提供持久强劲动力。

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[1] 常住人口城镇化率来源于《中国统计年鉴2017》，户籍人口城镇化率来源于《中国人口统计年鉴》（1988～2007年）以及《中国人口和就业统计年鉴》（2008～2016年）。

[2] 本书中关于农民工和外出农民工的数据均来源于国家统计局历年《农民工监测调查报告》。

[3] 2017年农民工和外出农民工数据来源于国家统计局2018年1月18日公布的《2017年经济运行稳中向好，好于预期》。进城农民工数据来源于国家统计局《2016年农民工监测调查报告》。

[4] 城市建成区面积数据来源于《中国统计年鉴》。

[5] 资料来源于《全国国土规划纲要（2016～2030年）》。

[6] 根据《国家新型城镇化规划》我国“2000～2011年，农村居民点用地却增加了3045万亩”及国土部数据“2011年全国农村居民用地24798万亩”计算。

[7] 《全国土地整治规划（2016～2020年）》。