上篇 征收决定

第一章 征收原则与基本规定

我国目前对国有土地上房屋实施征收补偿和搬迁的直接依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）。该条例于2011年1月19日经国务院第141次常务会议通过，自2011年1月21日起施行已达十二年之久。条例条款不多，其对政府作出房屋征收决定、订立房屋征收补偿协议、作出房屋征收补偿决定、强制搬迁以及行政相对人行使救济权利等问题作出了概括性的规定。由于法条“稀缺”，导致在实务操作过程中对相关问题的处理时常产生争议。

在司法实践中，最高人民法院对大量的国有土地上房屋征收补偿和搬迁案件进行了再审，在这些再审案件中，法院对《征补条例》未明确的问题作出了认定，这对指导征补和搬迁实际工作具有指导意义。

本章着重介绍国有土地上房屋征收的基本原则和基本规定。

第一节 制定《征补条例》的目的和依据

一、制定《征补条例》的目的

（一）规范国有土地上房屋征收与补偿活动

房屋征收的主体是市、县级人民政府，房屋征收工作不但涉及房屋征收部门和被征收人，也涉及住房和城乡建设主管部门和财政、国土资源、发展改革等有关部门，以及其他社会组织。房屋征收活动从启动到具体实施再到房屋搬迁完毕，历时时间长，范围广，涉及行政、民事、评估、行政救济、司法救济、司法强制执行等复杂的法律关系。因此，通过立法来规范政府的征收行为，进而保证国有土地上房屋征收与补偿工作依法、公开、公平、公正顺利地进行是非常必要的。“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”则是本条例立法的重要目的之一。

（二）维护公共利益

工业化、城镇化是经济社会发展规律的必然结果，其符合广大人民群众的根本利益，法律在保障被征收人合法权益的同时，也必须保证公共利益的需要，这也是全社会、全体人民最根本和最长远的利益。

（三）保障被征收房屋所有权人的合法权益

在房屋征收过程中，房屋所有权人的合法权益包括（但不限于）：

1.居住条件有所改善；

2.生活水平不降低；

3.房屋的货币补偿金额应按照市场价格进行评估确定；

4.所得的补偿金能买到和被征收房屋的区位、用途、建筑结构、建筑面积、档次相同或相类似的住房；

5.获得因搬迁、临时安置损失的补偿；

6.获得因房屋被征收而导致的停产停业损失的补偿；

7.拥有对房地产价格评估机构的选择权；

8.拥有货币补偿和产权调换两种补偿方式或兼而有之的选择权；

9.拥有回迁权；

10.拥有制订房屋征收补偿方案和房屋征收评估办法的参与权；

11.拥有行政救济权和司法救济权；

12.获得补助和奖励的权利；

13.其他依法依规应获得的权利。

保障被征收人实现以上权利是本条例的核心内容，因此，成为本条例的立法目的之一。

原《城市房屋拆迁管理条例》的立法目的有三个：一是加强对城市房屋拆迁的管理；二是维护拆迁当事人的合法权益；三是保障建设项目顺利进行。可以看出，旧拆迁条例的立法目的中没有提及“公共利益”的概念。其所提及的“拆迁当事人”中，包括拆迁人、被拆迁人或房屋承租人。似乎政府不是拆迁当事人，是管理者。而在实践中的拆迁活动，政府一直参与其中。其实旧的拆迁条例的制度设计上就留下了政府是拆迁当事人的影子：由政府审核颁发拆迁许可证、由政府受理房屋拆迁补偿安置裁决申请、由政府在裁决程序中组织协商、协商不成的由政府作出行政裁决，最后政府可以组织行政强制拆迁。旧条例试图把政府放在“裁判员”的位置上，而实际上政府在拆迁活动中又是“运动员”。这种错位直接导致政府常常处于尴尬的境地，进而导致纠纷不断。

《征补条例》在立法目的上开明宗义地指出，为维护公共利益需要，由政府实施城市房屋征收并对被征收房屋所有权人进行补偿。毫无疑问，政府就是城市房屋征收补偿和搬迁的主体，是城市房屋征收法律关系中的当事人，应当直接面对被征收人，依法开展房屋征收活动，依法和被征收人进行协商，协商不成时可以作出征收补偿决定。被征收人不服征收补偿决定可以提起行政复议或行政诉讼，政府成为复议或诉讼当事人，将征收、补偿、搬迁程序都置于阳光之下，这不能不说是一种进步。因此，市、县级人民政府是房屋征收主体也就成了《征补条例》的一大亮点。

二、制定《征补条例》的依据

《征补条例》的立法依据主要是《宪法》、原《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）和《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）。其具体相关条文和内容是《宪法》第十三条第三款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”原《物权法》第四十二条第一款：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”［《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百四十三条：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”］《城市房地产管理法》第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法予以拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

第二节 《征补条例》的适用范围

一、征收不同性质土地上的房屋适用不同的法律和法规

《征补条例》规范的是国有土地上的房屋征收与补偿行为，其适用于征收国有土地上的单位、个人的房屋，不适用于集体土地上的房屋征收与补偿。

山东省高级人民法院2018年发布的七个征收拆迁典型案例的第一个案例是韩某某诉夏津县人民政府房屋行政征收案。法院在该案中指出，在集体土地未经依法征收、土地权属性质并未改变的情况下直接作出包含集体土地房屋征收决定，明显违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，此违法性并不因征收补偿到位或尚未引发争议而消除。因此，不能在同一征收程序中既征收国有土地上房屋，又征收集体土地上房屋。

《土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用……征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”由此可以看出，《土地管理法》对征收集体土地上的村民住宅在程序、补偿标准和补偿方式等方面均有其特殊的规定。

需要重点指出的是，集体土地上房屋的征收一般采取重置成本价进行补偿，实践中各地普遍根据房屋的性质、结构、使用期限等因素确定具体的补偿标准。国有土地上的房屋征收补偿则采取由评估机构评估的市场价格进行补偿。针对实践中遇到的土地征收已经完成但房屋补偿尚未解决的历史遗留问题，最高人民法院在2011年出台的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”因此，如果土地征收结束时没有对房屋进行征收安置补偿或者未足额补偿的，且房屋所在地已纳入城市规划区内的，当事人可以请求按照国有土地上房屋征收的补偿标准进行补偿。

二、“城中村”的土地性质

“城中村”并非一个法律概念，从狭义上讲，“城中村”是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上讲，“城中村”是指在城市高速发展的进程中，游离于现代城市管理之外、生活水平较低下的居民区。

“城中村”的土地分为两种类型：一种是集体土地被划入城市规划区后就已被征收，农民的户籍也已由农村户籍转为城市户籍，征收后因资金等问题，原集体土地上农民居住的房屋未被拆迁，长时间保留下来形成的“城中村”。此种土地的性质属于国家所有无可争议。另一种是农民居住房屋的周边土地相继被征收，农民的户籍仍保留农村户籍，个别地区逐步将农村户籍转为城市户籍，整个区域都已划入城市规划区，但农民居住的房屋始终未被征收，形成的“城中村”，这种土地的性质其实仍然属于集体所有。

有人认为，依据《土地管理法》第九条的规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”凡被划入城市规划区的农民集体所有土地自然而然就应转化为国有土地。这种认识是错误的，因为我国《宪法》第十条第三款和《土地管理法》第二条第四款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《民法典》第二百四十三条亦规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”即改变土地所有权性质的前置程序必须是依法实施征收并补偿到位。

三、“农转非”或“村改居”后的土地性质

（一）2004年之前，可以通过“农转非”“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地

2004年之前，很多地方都通过将农村居民转为城镇居民即“村改居”的方式将原农村集体所有土地转为国有土地。尤其是深圳，从1993年开始通过“村改居”的方式将集体所有的土地转为国家所有的土地，2004年深圳市将全市户籍人口全部改为城市居民，深圳市的全部集体所有土地转为国有，成为中国首个无农村无农民的城市。

以“村改居”的方式将集体所有土地收归国有的依据是：

1.原《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征收的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”

2.1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土〔籍〕字第26号）第十四条规定：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”

（二）2004年之后，应慎重认定“农转非”“村改居”后的土地性质

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确规定：“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（以下简称《意见》）指出：“根据《行政法规制定程序条例》第三十一条的规定，经国务院批准，现对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第（五）项作如下解释：一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日起实施。”根据上述规定，农村集体经济组织土地只有被依法征收完成后，才能变为国有。所以，对已经履行征地程序的“城中村”房屋，由于其土地性质是国有，所以在征收该土地上的房屋时应当按照国有土地上的房屋征收程序进行。对尚未履行征地程序的“城中村”的房屋实施征收时，应依据土地管理法律、法规以及相关的地方性法规、规章开展工作。因此，在城市建成区，即使绝大部分土地已被征收，且村民已成建制转为居民，剩余少量居民自用宅基地的土地权属性质仍然属于集体所有。

值得注意的是，最高人民法院于2017年12月29日作出的（2017）最高法行申7098号行政裁定书指出，在“农转非”情况下，相应的集体土地仍须经过征收程序方能在性质上转化为国有土地。但是，对于《意见》出台之前，一些没有经过征收而依据《土地管理法实施条例》第二条第五项的规定直接使用集体土地的行为，不宜简单认定为违法。理由在于，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第一条的规定，行政诉讼之于行政机关的作用主要在于“监督行政机关依法行使职权”，防止其不谨慎地适用法律。因此，如果特定行政行为的“违法”，是因为法律规定本身的冲突或歧义，超出了行政机关对依法行政所应尽到的谨慎注意义务，则对此类行为的处罚将显得极不合理，且与行政诉讼法的立法初衷不符。由于该“农转非”问题发生在《意见》公布实施之前，再审被申请人新郑市人民政府，以及二审法院认为在原北××街村民已转为城市居民后，集体土地也相应转化为国有土地，具有一定的法律依据，符合当时特定的历史背景，处理结果并无不当。

据此，笔者认为，根据“法不溯及既往”的原理，凡在《意见》出台之前以“农转非”或“村改居”方式直接将集体土地转为国有土地的均不违法。对上述土地上的房屋实施征收时可适用《征补条例》的规定。

第三节 征收的公平补偿

一、公平补偿的含义

根据《征补条例》的规定，征收国有土地上的房屋应对被征收人给予公平补偿，而公平补偿的基本含义应是《征补条例》第十九条规定的“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《房屋征收评估办法》）第三十条的规定，所谓“被征收房屋的类似房地产”是指“与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产”。“被征收房屋类似房地产的市场价格”则是指“被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素”。

二、公平补偿标准已有突破

2014年8月29日，最高人民法院公布了人民法院征收拆迁十大典型案例，其中第三个案例是孔某某诉泗水县人民政府房屋征收决定案，该案中，济宁市中级人民法院经审理认为，根据《征补条例》第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据立法精神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位新建商品房的价格，以被征收人在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为宜。

2014年11月27日，山东省第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》（2020年7月24日经山东省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议决定对此条例进行修正），其中第十九条规定：“对被征收住宅房屋价值的补偿，按照房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。对被征收非住宅房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位类似房地产的市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。被征收住宅房屋的最低补偿标准由设区的市人民政府确定，并向社会公布。”

2015年11月25日，内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例自2016年3月1日起施行。其中第二十六条规定：“征收个人住宅，被征收人选择货币补偿的，应当按照同等建筑面积、类似新建商品住宅市场价格予以补偿。被征收人有异议的，可以委托房地产价格评估机构对被征收房屋的价值进行评估。”显然，一些省的地方性法规已经突破了《征补条例》规定的对被征收房屋应给予公平补偿的标准。所以，我们在开展国有土地上房屋征收与补偿活动时应特别关注被征收房屋所在地的政府规范性文件的具体规定。

第四节 征收与住房保障制度

一、法律规定的住房保障原则

我国《民法典》第二百四十三条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收组织、个人的房屋以及其他不动产，应当依法给予征收补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何组织或者个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”

《城市房地产管理法》第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”据此，作出房屋征收决定的市、县级人民政府在征收个人住宅时应依法保障被征收人的居住条件，不能单纯考虑货币补偿方式，凡被征收人符合住房保障条件的，应当优先给予住房保障。

二、法规规定的具体实施办法

为与国家的住房保障制度相衔接，《征补条例》规定政府在实施房屋征收时，也应保证中低收入住房困难家庭的住房权利，给符合住房保障条件的被征收人以住房保障。但究竟哪些人符合住房保障条件，由于各地经济发展情况、征收房屋规模、居民收入水平、房地产价格、住房保障水平情况都存在差异，所以，全国不宜作统一的标准规定，《征补条例》强调的是“具体办法由省、自治区、直辖市制定”。值得一提的是，《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定颇具特色，其第二十五条和第二十六条分别规定：“征收个人住宅，被征收人只有一套住宅房屋，且该房屋建筑面积低于四十五平方米的，房屋征收部门应当对被征收人进行最低面积补偿，最低面积补偿标准不得少于四十五平方米建筑面积，具体标准由设区的市人民政府确定并向社会公布。按照最低面积进行补偿所增加的费用，由作出房屋征收决定的人民政府承担。房屋征收部门应当将符合本条第一款规定条件的被征收人，在房屋征收范围内进行公示。公示期限不得少于十日。”“被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当直接配租、配售保障性住房，不再轮候。被征收人符合住房保障条件，也符合享受最低面积补偿条件的，房屋征收部门应当征求被征收人意见，由被征收人选择住房保障或者享受最低面积补偿。”另外，值得借鉴的是内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区人民政府制定的《东胜区国有土地上房屋征收与补偿实施方案》（东政发〔2019〕15号）第四章“困难家庭征收保障措施”的政策。其中第二十六条和第二十七条分别规定：“房屋征收范围内东胜户籍房屋被征收人经城乡居民最低生活保障服务中心确认为低保户，在原有补偿政策基础上，每户给予1万元的补助。经民政部门和街道办事处确认为三无人员的，每户给予1万元的补助。”“被征收人住房建筑面积低于50平方米且经不动产登记中心或有关部门认定为东胜区范围内唯一住房，选择指定区域房屋兑换凭证的，建筑面积按50平方米计算并按1∶1.1比例调换房屋兑换凭证，同时按50平方米的1.1倍给予500元/平方米的房屋装修奖励；选择非指定区域房屋兑换凭证的，建筑面积按50平方米计算并按1∶1.3比例调换房屋兑换凭证，同时按50平方米的1.3倍给予500元/平方米的房屋装修奖励。”

第五节 征收的基本原则

一、决策民主原则

决策民主是依法行政工作的重要内容。加快行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化、程序化是《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）的要求。

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。决定指出：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”

2017年10月18日，习近平代表第十八届中央委员会向中国共产党第十九次全国代表大会作的题为《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一……扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督；维护国家法制统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，当好人民公仆。”

各级人民政府在作出重大决策前，进行必要的调查研究，分析决策对社会诸方面的影响，履行公众参与、组织利益相关方听证、相关专家论证、社会稳定风险评估、合法性审查和集体讨论等程序，以此作为决策依据是决策民主的具体体现。

对城市房屋实行征收无疑是相关政府的一项重大决策，其应坚持决策民主的原则。《征补条例》在以下诸方面体现了这一原则：

1.在房屋征收与补偿工作中，要求所有因公共利益需要，确需征收房屋的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。

2.保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划并经本级人民代表大会审议通过。

3.制订国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。市、县级人民政府应当就征收补偿方案组织有关部门论证，并征求公众意见。

4.因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

5.市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

二、程序正当原则

所谓程序正当原则，是指拥有公权力的主体在作出对相对人或利益相关人不利的处理决定时，应当保持中立地位并听取受到不利影响的人的意见。按照我国《行政诉讼法》的规定，审查被诉行政行为是否合法的标准之一就是看其程序是否正当、合法。程序正当就是要求行政机关作出行政行为时要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人或利害关系人对行政行为内容的知情权、对行政行为寻求行政救济（如行政监察、行政复议）或司法救济（行政诉讼）的权利以及对相关行政行为的民主决策参与权。程序正当还要求行政机关工作人员在履行职务时，要遵守回避制度，不得滥用职权。

《征补条例》在以下方面体现了程序正当原则：

1.被征收人在征收补偿方案的制订与修改方面有知情权和参与权。

2.被征收人在房屋征收评估办法的制定、房地产价格评估机构的选定有知情权与参与权。

3.被征收人在补偿方式上有选择权和知情权。

4.被征收人在房屋征收决定、补偿协议履行、补偿决定等程序中有行政救济权和司法救济权。

三、结果公开原则

结果公开是指在房屋征收与补偿工作中凡是涉及被征收人利益的结论性意见都应该公布，实行阳光操作，做到公开透明、公平公正。结果公开是公平补偿、决策民主、程序正当原则的具体体现。只有将补偿的标准、方式、程序公开，将决策民主的方式、程序公开，最终才能将结果也公开。只有实行结果公开才能确保房屋征收与补偿工作的顺利展开。

《征补条例》在以下几个方面体现了结果公开原则：

1.公布房屋征收决定。

2.公布对拟征收的房屋类型、面积、结构、用途、房屋所有权人基本情况等的调查结果。

3.公布征收补偿方案征求意见稿。

4.公布征收补偿方案征求意见情况和根据公众意见的修改情况。

5.公布分户补偿情况。

6.公布补偿决定。

7.公布对补偿费用管理和使用情况的审计结果。

四、公平补偿原则

有观点认为，《征补条例》第二条规定的“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下简称被征收人）给予公平补偿”中的公平补偿是补偿标准而非补偿原则，但更多专业人士认为，公平补偿应为征收补偿的一项重要原则，因为，在房屋征收补偿过程中对被征收人的补偿应坚守公平补偿的底线，且在任何时候都不能突破该底线，否则就侵犯了被征收人的合法财产权益。

在《征补条例》公布实施之后，不少省、自治区和直辖市在制定地方的国有土地上房屋征收与补偿条例或规章时都将公平补偿、决策民主、程序正当和结果公开并列为征收补偿的四大原则。如《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条第一款、《内蒙古自治区国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条和《天津市国有土地上房屋征收与补偿规定》的第三条均规定了房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、补偿公平、结果公开的原则。可见在实践中，将公平补偿作为征收补偿的一项基本原则已达成共识。

第六节 征收工作主体

一、征收主体

在《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）时期，实施房屋拆迁的主体是拆迁人，即凡获得拆迁许可的单位均可以实施房屋拆迁。《征补条例》废止了这项制度并明确房屋征收与补偿工作的主体是市、县级人民政府。

市、县级人民政府是指：

1.市级人民政府，主要包括除直辖市外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等。

2.县级人民政府，主要包括不设区的市、市辖区（直辖市所辖区除外）、县、自治县人民政府等。

按照《征补条例》的规定，设区的市及其所辖区的人民政府都有房屋征收权。区级人民政府行使房屋征收权的，设区的市人民政府应当明确市、区两级人民政府在房屋征收权方面的职责分工，并履行好监督职责。

二、征收部门

房屋征收与补偿是一件非常重要、复杂且十分艰难的工作。房屋征收决定、补偿决定、申请法院强制执行都以市、县级人民政府名义作出。这项工作必须有一个专门的部门去实施，《征补条例》规定，市、县级人民政府确定房屋征收部门具体负责房屋征收的组织实施工作。为和《拆迁条例》时代所确定的拆迁管理体制相衔接，可以采取两种方式设置房屋征收部门：

1.由市、县级人民政府设立专门的房屋征收部门。如将原市、县级政府设立的城市房屋拆迁管理办公室直接更名为“房屋征收与补偿中心”“房屋征收与补偿办公室”“房屋征收办公室”等。

2.在市、县级人民政府的相关部门中，确定一个机构作为房屋征收部门。在《拆迁条例》规制下，在各地存在由房屋管理部门和建设主管部门中设置拆迁管理办公室的做法。

《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府住房和城乡建设、房地产主管部门或者市、县级人民政府确定的其他房屋征收部门（以下统称房屋征收部门）负责组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作。”《济宁市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条第二款规定：“市和任城区、兖州区住房和城乡建设主管部门为本级人民政府房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）。”

值得注意的是，原拆迁管理部门的职能强化的是“管理”，即在拆迁许可、拆迁裁决和行政强制拆迁等方面着重履行的是行政监督管理职能，而在《征补条例》规制下，房屋征收部门的职能发生了根本性的转变，即由“管理”转为“实施”，其代表政府以征收人的名义直接面对被征收人开展房屋征收与补偿工作。

原拆迁管理部门与现房屋征收部门的职能区别：

（一）原拆迁管理办公室的职能

原拆迁办均称为“房屋拆迁管理办公室”，其有管理职能。《拆迁条例》的第二章标题就是“拆迁管理”。

1.原拆迁办具有行政许可职能

《拆迁条例》第七条规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料……市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查；经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证。”第九条规定：“拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。”

2.原拆迁办具有直接作出行政行为（裁决）的职能

《拆迁条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决……”

3.原拆迁办具有行政处罚职能

《拆迁条例》第三十四条规定：“违反本条例规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。”第三十五条规定：“拆迁人违反本条例的规定，以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的，由房屋拆迁管理部门吊销房屋拆迁许可证，并处拆迁补偿安置资金1%以上3%以下的罚款。”第三十六条规定：“拆迁人违反本条例的规定，有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，可以并处拆迁补偿安置资金3%以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证：（一）未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的；（二）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；（三）擅自延长拆迁期限的。”第三十七条规定：“接受委托的拆迁单位违反本条例的规定，转让拆迁业务的，由房屋拆迁管理部门责令改正，没收违法所得，并处合同约定的拆迁服务费25%以上50%以下的罚款。”

（二）现房屋征收部门的职责

现房屋征收部门（征收办公室、征收管理局、征收管理处等）是征收与补偿工作的组织实施部门。

《征补条例》明确规定房屋征收部门的职责是：

1.委托征收实施单位并对其进行监管和承担法律责任（《征补条例》第五条）。

2.接收群众举报并按照规定程序进行核实处理（《征补条例》第七条）。

3.拟定征收补偿方案并报市、县级人民政府（《征补条例》第十条第一款）。

4.做好房屋征收补偿的宣传解释工作（《征补条例》第十三条第二款）。

5.对被征收房屋进行调查登记（《征补条例》第十五条）。

6.书面通知有关部门暂时（一年期限）停止办理新建、改建、扩建和改变房屋用途等不当增加补偿费用的手续（《征补条例》第十六条第二款）。

7.支付搬迁费、临时安置费或提供周转用房（《征补条例》第二十二条）。

8.参与对未经登记的建筑物的调查认定和处理（《征补条例》第二十四条第二款）。

9.与被征收人签订补偿协议（《征补条例》第二十五条第一款）。

10.报请政府作出补偿决定（《征补条例》第二十六条第一款）。

11.建立征收补偿档案并将分户补偿情况向被征收人公布（《征补条例》第二十九条）。

三、实施单位

《征补条例》第五条第一款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。”因房屋征收部门的人员编制受限制、房屋征收与补偿工作量大、技术设备要求高等，制定该条规定。在《拆迁条例》时期，很多拆迁管理部门都成立有关联性的拆迁公司。这些公司长期从事拆迁工作，拥有充足的拆迁技术力量和丰富的拆迁实践经验。这些公司在《征补条例》的规制下，应继续发挥其作用，考虑到这些实际情况，立法者为这些公司的转制在制定条例时作了铺垫。

在具体实务操作过程中，对房屋征收部门委托房屋征收实施单位开展房屋征收补偿的具体工作应注意以下问题：

（一）房屋征收实施单位的工作内容

房屋征收实施单位受房屋征收部门的委托完成房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位的行为后果由房屋征收部门承担。以前的拆迁公司是受拆迁人的委托实施拆迁的，是一种民事行为。拆迁公司的行为后果由民事主体，即拆迁人承担。而在《征补条例》规制下，受托实施房屋征收的单位所实施的不再是典型意义上的民事行为。其所完成的工作性质属于行政行为的范畴，其受委托完成的工作内容包括（但不限于）：

1.对被征收房屋的基本情况进行调查和登记。

2.协助房屋征收部门编制征收补偿安置方案。

3.组织被征收人选定房地产价格评估机构并协助进行房屋评估。

4.协助房屋征收部门开展房屋征收与补偿政策的宣传、解释工作。

5.对征收补偿方案征求意见、组织听证、论证，并进行公示等工作。

6.与被征收人签订征收补偿协议。

7.对达成协议的被征收人的房屋实施搬迁和拆除。

8.在法院作出准予执行的裁定后协助征收人对被征收人实施强制搬迁或对房屋实施强制拆除。

9.办理合法委托手续后参与行政复议或行政诉讼活动。

10.从事其他委托的工作。

（二）对房屋征收实施单位的限制

对国有土地上的房屋实施征收与补偿的前提是为了公共利益的需要。对被征收人房屋实施征收，是国家运用公权力依照法定程序开展的带有强制性的工作。如果委托以营利为目的的企业实施房屋征收，那么在利益的驱动下，这些企业很可能为追求利益最大化不择手段地开展工作。这样会损害被征收人的合法权益。鉴于此，《征补条例》规定，房屋征收实施单位不得以营利为目的开展征收工作。其所需要的经费应当由政府财政予以保障。

尽管条例没有规定房屋征收实施单位的性质，但根据实际情况，这些单位称为“公司”已经不妥当。因为公司就是经营性组织。如将其称为“某某房屋征收与补偿中心”会妥当些，该中心应是事业单位法人性质。

（三）对房屋征收实施单位的监管

房屋征收部门与征收实施单位之间是行政委托关系，被委托方应在委托的权限范围之内从事征收与补偿活动。房屋征收部门对征收实施单位的行为承担法律责任。正是基于此项法律特征，就要求委托方加强对被委托方的监督和管理。一方面，被委托方要加强自身的业务学习和行业自律，熟悉房屋征收与补偿方面的法律、法规、政策和规章及其他规范性文件的规定。另一方面，委托方要加强对被委托方的业务指导和工作监督，定期对被委托方的业务人员进行培训、考核、监督、检查。规范征收与补偿行为，减少社会矛盾和纠纷的发生。促使被委托方遵守职业道德并接受群众监督，保护被征收人的合法权益。

（四）房屋征收部门是法律责任主体

行政相对人对房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出的行政行为不服提起行政诉讼的，以房屋征收部门为被告。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。 征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”

四、有关部门

房屋征收与补偿工作是一个庞大、复杂、艰难的系统工程。其工作展开之后涉及很多工作部门的职能交叉、协作、配合和监管。如对公共利益的确定涉及发展改革、财政等综合管理部门。土地使用权的收回手续涉及自然资源主管部门。停止新建、改建、扩建等手续的办理涉及规划、建设、房地产管理、工商、税务、公安户籍管理等部门。“住改非”的认定涉及房屋管理、建设、工商、税务管理部门。文物古迹保护涉及文物行政主管部门。宗教活动场所涉及宗教事务管理部门。因此，《征补条例》第四条第三款要求市、县级人民政府有关部门应当依照条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

第七节 层级监管和业务指导

一、层级监管

《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了上级人民政府对下级人民政府的监管制度。县级以上的人民政府有权改变或者撤销下级人民政府不当的决定、命令。对房屋征收与补偿工作，上级人民政府应加强对下级人民政府的监督。具体监督的方式和方法包括（但不限于）以下几种：

1.定期对下级人民政府房屋征收与补偿工作进行检查、考核。

2.对下级人民政府房屋征收与补偿工作中发生的个案实施监督督察。

如广西壮族自治区政府制定有《广西壮族自治区行政执法监督办法》（2010 年5 月20日自治区十一届人民政府第59 次常务会议审议通过，2010 年8 月1 日起施行）。该办法规定：“县级以上人民政府及其所属部门对下级行政机关、法律法规授权组织的行政执法行为实施监督”，“对实施具体行政行为违法、不当的，责令限期改正。逾期不改正的，确认违法”。由此可以看出，县级以上人民政府发现下级人民政府在房屋征收行为或补偿决定行为中存在违法情形时，可以实施个案督察。必要时可以直接改变或者撤销市、县级人民政府作出的不适当的征收决定或者补偿决定。

又如《山东省行政程序规定》（山东省人民政府令第238号 2011年6月22日公布，自2012年1月1日起施行）第一百二十七条和第一百二十八条分别规定：“公民、法人和其他组织认为行政机关的行政行为违反本规定的，可以向监察机关、上级行政机关或者本级人民政府法制机构投诉、举报。监察机关、上级行政机关、政府法制机构应当公布受理投诉、举报的承办机构和联系方式，对受理的投诉、举报进行调查，依照职权作出处理，并将处理结果告知投诉人、举报人。”“行政机关违反本规定的，应当依职权或者依公民、法人和其他组织的申请自行纠正。监察机关、上级行政机关、政府法制机构对投诉、举报和监督检查中发现的违反本规定的行为，应当发出《行政监督通知书》，建议自行纠正，有关行政机关应当在30日内将处理结果向监督机关报告。有关行政机关不自行纠正的，由监督机关依照职权分别作出责令补正或者更正、责令履行法定职责、确认违法或者无效、撤销等处理。”

3.对单位或个人就房屋征收与补偿工作中对相关工作人员的举报进行调查核实和处理。

4.依法对相关行政复议案件进行处理。

二、业务指导

国务院住房和城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房和城乡建设主管部门是房屋征收与补偿工作的“牵头”指导部门。同级财政、国土资源、发展改革等有关部门是房屋征收与补偿工作的“配合”指导部门。承担指导责任的“牵头”部门和“配合”部门应当全面了解管辖范围内房屋征收与补偿实施工作的情况，及时发现问题，并协调解决问题，督促市、县级人民政府房屋征收部门和其他有关部门依法定程序开展房屋征收与补偿工作。切实做到依法行政，公开、公平、公正地处理房屋征收与补偿工作中存在的问题。

第八节 信访举报

一、信访举报制度内容

《征补条例》要求建立房屋征收与补偿举报制度，该制度内容包括：

（一）受理举报的机关

1.市、县级人民政府；

2.市、县级财政、自然资源、发展改革等与房屋征收有关的部门；

3.纪检、监察、审计部门；

4.检察机关等专门的侦查机关。

（二）举报依据

1.《宪法》第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害；对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实、负责处理，任何人不得压制和打击报复。

2.《信访工作条例》第十七条规定：“公民、法人或者其他组织可以采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”

3.其他相关法律、法规中关于举报的规定。

（三）举报人

包括被征收房屋所有权人，被征收房屋的抵押权人、近亲属，被征收房屋所有权人的债权人以及其他任何组织或个人。

（四）被举报人

包括房屋征收部门及其工作人员、房屋征收实施单位及其工作人员、房屋征收相关单位及其工作人员等。凡参与、指导、主管房屋征收的单位或个人在房屋征收与补偿活动中存在违法失职行为时都可能成为举报对象。

（五）被举报的行为

1.违反规定划定公共利益范围；

2.违反规定作出房屋征收决定；

3.违反规定给予补偿；

4.房屋征收有关工作人员不履行职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、贪污、受贿、挪用、私分、截留或拖欠征收补偿费用等；

5.被征收人违反《征补条例》规定，在房屋征收范围确定后在征收范围内实施新建、扩建、改建房屋或改变房屋用途等各种增加补偿费用的行为。

（六）对举报的处理

各受理举报的机关，应依照职权并按照法律、法规规定的程序对举报事项及时核实、处理。不得对举报人进行打击和报复，并对相关信息予以保密。

二、信访行为不可诉

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《适用行诉法解释》）第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围…… （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为 ……”据此，任何组织和个人对违反《征补条例》规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。但对受理举报的机关的核实、处理行为不服提起行政诉讼的，法院不予受理。

第九节 法律责任

一、侵占征收补偿费用的法律责任

在房屋征收补偿活动中，违法占有征收补偿费用的将要承担相应的法律责任。违法占有征收补偿费用的责任主体可能是市、县级人民政府和房屋征收部门及其工作人员，也可能是受委托的房屋征收实施单位及其工作人员。其违法行为的表现方式包括对征收补偿费用的贪污、挪用、私分、截留和拖欠。

实施贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用违法行为应承担的法律责任包括：

（1）责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告。

（2）造成损失的，依法承担赔偿责任。

（一）行政赔偿责任

根据《国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。”据此，若市、县级人民政府或房屋征收部门以及与房屋征收补偿工作有关的部门及其工作人员在房屋征收与补偿工作中违反《征补条例》以及相关法律、法规和规章的规定，贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用，给行政相对人造成损失的，应依法承担行政赔偿责任。

（二）民事赔偿责任

如因贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用而需由民事法律调整的，相关行政机关及其工作人员则应承担相应的民事赔偿责任。

（三）刑事责任

实施贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的违法行为有可能触犯刑律，构成的犯罪包括贪污罪、挪用公款罪和私分国有资产罪等。

1.贪污罪

贪污罪，是指国家工作人员或者受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。

《刑法》第三百八十二条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。与前两款所列人员勾结，伙同贪污的，以共犯论处。”第三百八十三条规定：“对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚：（一）贪污数额较大或者有其他较重情节的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。（二）贪污数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金或者没收财产。（三）贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产；数额特别巨大，并使国家和人民利益遭受特别重大损失的，处无期徒刑或者死刑，并处没收财产。对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。犯第一款罪，在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃，避免、减少损害结果的发生，有第一项规定情形的，可以从轻、减轻或者免除处罚；有第二项、第三项规定情形的，可以从轻处罚。犯第一款罪，有第三项规定情形被判处死刑缓期执行的，人民法院根据犯罪情节等情况可以同时决定在其死刑缓期执行二年期满依法减为无期徒刑后，终身监禁，不得减刑、假释。”

2.挪用公款罪

挪用公款罪，是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过3个月未还的行为。

《刑法》第三百八十四条规定：“国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的，是挪用公款罪，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，从重处罚。”

3.私分国有资产罪

私分国有资产罪，是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有财产集体私分给个人，数额较大的行为。

《刑法》第三百九十六条规定：“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；数额巨大的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。司法机关、行政执法机关违反国家规定，将应当上缴国家的罚没财物，以单位名义集体私分给个人的，依照前款的规定处罚。”

对尚未构成犯罪的，依法给予处分。《公务员法》第五十九条规定：“公务员应当遵守纪律，不得有下列行为：……（四）不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作……（十）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益……”第六十一条规定：“公务员因违纪违法应当承担纪律责任的，依照本法给予处分……”第六十二条规定：“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”

二、失职、渎职的法律责任

根据《征补条例》的规定，市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中如存在渎职和其他违法行为的将要承担相应法律责任。

（一）法律责任的主体是市、县级人民政府以及房屋征收部门的工作人员

这些工作人员既包括市、县级人民政府的分管负责人，也包括房屋征收部门的工作人员，还包括房屋征收实施单位的工作人员以及如发展改革、财政、城乡规划、自然资源管理、住房建设、不动产登记、市场监督管理、户籍管理等与房屋征收补偿工作有关的政府部门的工作人员。

（二）违法行为的情形

1.不履行法定职责行为

这里的法定职责是指《征补条例》为各部门及其工作人员所规定的职责。《征补条例》的第四条、第五条和第六条规定了市、县级人民政府以及房屋征收部门和房屋征收实施单位在房屋征收与补偿工作中的职能。在《征补条例》的第二章和第三章中，明确了有关部门的法定职责。如：第七条规定的是有关职能部门和工作人员对举报人举报案件的接收、核实、处理的职责；第八条和第九条规定的是政府及有关职能部门和工作人员对公共利益进行正确界定的职责；第十条、第十一条和第十二条规定的是有关职能部门和工作人员在房屋征收工作中应履行法定程序的职责；第二十四条规定的是市、县级人民政府和职能部门及工作人员在作出房屋征收决定前应对征收范围内的未经权属登记的建筑物进行调查、认定和处理的职责。如果责任主体不履行这些法定职责其将要承担相应的责任。

2.滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为

滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为是指市、县级人民政府或房屋征收部门以及与房屋征收补偿工作有关部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中，违反法律、法规规定的权限和程序，不认真履行职务范围内的权力或过度运用职务范围内的权力，或严重不负责任，不履行或者不认真履行职责或不依法律规定办事而照顾、维护私人关系及其利益，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

（三）承担法律责任的形式

1.行政责任

市、县级人民政府及与房屋征收补偿工作有关的工作人员，在房屋征收与补偿工作中不履行《征补条例》规定的职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令其改正，通报批评，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照《公务员法》《监察法》和《行政机关公务员处分条例》等法律、法规的规定给予行政处分。

2.国家赔偿责任

市、县级人民政府及与房屋征收补偿工作有关的部门和工作人员，在房屋征收与补偿工作中不履行《征补条例》规定的职责，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，给行政相对人或利益相关人的合法权益造成损失的，依照《国家赔偿法》的有关规定，由市、县级人民政府或房屋征收部门承担行政赔偿责任。

3.刑事责任

市、县级人民政府或房屋征收部门以及与房屋征收补偿工作有关的工作人员在房屋征收与补偿工作中，违反法律、法规规定的权限和程序，不认真履行职务范围内的权力或过度运用职务范围内的权力，或严重不负责任，不履行或者不认真履行职责或不依法律规定办事而照顾、维护私人关系及其利益，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。我国《刑法》第三百九十七条规定：“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。”