第二章 行政执法证据法
本章概要
行政执法证据法是规制行政执法程序中证明（查明）活动或者事实认定的法律原则和法律规则。行政执法证据法不能简单归入行政实体法或者行政程序法之中，证据法与实体法或程序法至少是交叉关系，绝不能理解为包含于关系。行政执法证据法的基本内容或者构成要素是指关于行政执法证据收集与运用的法律概念、法律原则和法律规则。虽然我国现在还没有全国统一的行政程序法或者行政证据法专门法典。但是，在许多政策、法律、行政法规、地方性法规和行政规章中，在一些非法律规范性文件中，行政执法证据法规范是大量存在的。行政执法证据法基本原则包括证据认定原则、自由心证原则、合法运用原则和诚实信用原则四项。
一、行政执法证据法的概念与性质
1.行政执法证据法的概念
行政执法证据法是证据法的分支部门，证据法（Evidence Law；Law of Evidence）是规制证明活动或者事实认定的法律原则和法律规则。行政执法证据法，亦称行政程序证据制度或者行政证据制度、行政程序证据规则或者行政证据规则。行政执法证据法是规制行政执法程序中证明（查明）活动或者事实认定的法律原则和法律规则。
《立法法》所指的“法”是宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章、地方政府规章。行政执法证据法之“法”除了包括这些正式的法之外，还包括各种规范性文件中的相关规定。
行政执法证据法的属概念不宜选择“法律规范的总和”“法律规范的总称”或者“法律规范的体系”。国内不少学者在界定部门法的含义时喜欢使用“某部门法是指调整什么的法律规范的总和（总称或者体系）”这样的固定语句。这种表达在基本的主谓宾搭配上是不严谨的，部门法是法律规范的总和不恰当。部门法是法律规范，部门法是法律原则和法律规则才是可取的。[1]从表现形式看，证据法是法律规范，是法则；从实在内容看，证据法是法律概念、法律原则、法律规则这三个要素的有机结合。概念、规则（规范）、原则是法律的三要素。其中概念固然重要，但它不直接调整社会关系、规制人类行为，因为法律概念并不规定具体的事实状态和具体的法律后果，它只是描述法律现象、提高法律的明确性和确定性。[2]有鉴于此，在界定什么是行政执法证据法时，既不宜使用法律规范的总称、法律规范的总和，也无须突出法律概念，只要强调其是规制证明（查明）活动或者事实认定的法律原则和法律规则即可。英国证据法学者克里斯托弗·艾伦（Christopher Allen）曾经指出，“证据法是原则、规则和自由裁量权的混合物”。[3]
2.行政执法证据法的性质
行政执法证据法是独立的分支部门法。行政执法证据法不能简单归入行政实体法或者行政程序法之中，证据法与实体法或程序法至少是交叉关系，绝不能理解为包含于关系。换言之，实体法中有证据法规范，程序法中也有证据法规范。民国时期学者周荣先生曾经指出，证据法究应于实体法中，抑或属于诉讼法中，学者主张不一。实体法为规定人民权利义务之法则，诉讼法为规定诉讼手续之法则。多数国家立法例，认证据法为诉讼法之一部，然于实体法中每多举证责任之规定。吾国法亦然。最近有学者主张，另列证明法，与实体法、诉讼法三者鼎足而立。因证据法之性质，乃介于实体法与诉讼法二者之间者，既不如实体法之对象为法律关系，亦不如诉讼法之对象为手续关系，其对象实为事实关系，盖为研究事实之法律也。非法律关系，故不应规定于实体法中；非单纯手续关系，故不应规定于诉讼法中；则应另列一门矣。依愚所见，诚不失为较佳之编制也。[4]国外也有学者主张证据法乃研究事物真伪之实体法也，得与规定权利义务之实体法及标明诉讼手续之程序法，鼎足而立。[5]
（1）证据法不同于实体法，它保障实体公正的实现
实体法是规定和确认权利和义务以及职权和责任为主要内容的法律，如宪法、行政法、民法、商法、刑法等。授予、界定或者约束权利（权力）、义务和责任（职责）的实体法规范，在逻辑结构上包括两个部分：构成要件事实和法律效果。构成要件事实是抽象的、一般意义上的行为或事件；法律效果就是该构成要件事实成就时的权利、义务、责任之安排。证据法与实体法的最本质差异在于：实体法规定或者赋予特定主体在特定情形下所享有的法律权利、义务、责任。实体法是一种立法或判例上的抽象规范，即国家制定或者认可的行为规范。证据法规定事实认定或者证明，它是规范与引导具体案件或法律事务之事实证明的原则或者规则。申言之，证据法事关实体法之适用前提条件有无成就，也就是实体法中抽象规定的一般性的构成要件事实（行为与事件）是否在当下案件或法律事务中得以实现。如果实体法中抽象的构成要件事实在当下案件或法律事务中实现了，那毫无疑问，该实体法规范中的权利、义务、责任即得以发生或者落实。于是，实体法调整社会关系的目的就实现了。
（2）证据法不同于程序法，它保障程序正义的实现
程序法是规定以保证权利和职权得以实现或行使，义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律，如行政诉讼法、行政程序法、民事诉讼法、刑事诉讼法、立法程序法等。证据法与程序法的关系在于：证据法所规制的对象——证明活动存在于法律程序之中，或者说证明本身就是一个程序过程。但是，证据法规范，调整证明活动的法律原则和法律规则，却并不完全存在于程序法之中。从法律适用的角度看，程序法是关于大前提（实体法法律规范）与小前提（案件事实或法律事务）相结合，得出结论（裁判或者处理意见）的法律规范。程序法调整作为大前提的实体法规范的发现与确立、作为小前提的案件事实或法律事务的存在，以及法律推理得出裁判或者处理意见的活动，其中包括事实认定或者证明活动。但是，诸如证明对象、证明责任、证明方法，乃至证据种类，在实体法中多有规定。证据法不能简单地包含于程序法。尽管证明存在于法律程序中，但规制证明活动的证据法规范不完全存在于程序法之中，二者不可等同、混同。证据法与程序法的差异就在于证据法规范不完全存在于程序法规范之中。存在于程序法之中的证据法保障着程序正义的实现，诸如证据裁判原则、法律真实观、非法证据排除规则、自由心证规则等，都保障着裁判过程的公平和正义。
二、行政执法证据法的渊源体系
行政执法证据法的渊源体系可以分为正式法源、规范性文件，以及部分案例。
1.行政执法证据法的正式法源
我国行政执法证据法在正式法源方面，没有国家法律层面上的独立法典或者专门文件。有关行政执法证据法的规范条文散见于下列法律文件之中，它们构成我国行政执法证据法的正式的成文渊源体系。
（1）宪法
2011年10月27日，国务院新闻办公室发布《中国特色社会主义法律体系》白皮书，其中指出宪法是中国特色社会主义法律体系的统帅。宪法是国家的根本法。中国宪法在中国特色社会主义法律体系中具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规的制定都必须以宪法为依据，遵循宪法的基本原则，不得与宪法相抵触。从证据法的角度考察，宪法中的证据法规范主要是事关人权保护及相应的取证合法性的规定。例如，《宪法》第39条规定，中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。这些规定为取证合法性奠定了宪法基础。凡是违反这些规定而取得的证据，都应当作为非法证据加以排除。
（2）全国人大及其常委会制定的法律
许多行政法领域的法律文件，都存在或多或少的证据法规定。例如，《治安管理处罚法》第四章处罚程序，第一节第77条至第90条专门规定“调查”，其中第79条规定，公安机关及其人民警察对治安案件的调查，应当依法进行。严禁刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段收集证据。以非法手段收集的证据不得作为处罚的根据。第87条第1款规定，公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。第89条第1款规定，公安机关办理治安案件，对与案件有关的需要作为证据的物品，可以扣押。第90条规定，为了查明案情，需要解决案件中有争议的专门性问题的，应当指派或者聘请具有专门知识的人员进行鉴定；鉴定人鉴定后，应当写出鉴定意见，并且签名。这些都是事关调查取证的法律规定。《行政许可法》第46条至第47条规定的听证，毫无疑问也是证据法规范，其中规定申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。这里的举证和质证都是证据运用的基本环节。
（3）国务院行政法规
对于证据法规范来说，国务院行政法规的规制是混合式的，即国务院并没有专门的证据运用的行政法规文本，而是在有关行政法规文本中存在若干证据法规定。例如，《医疗纠纷预防和处理条例》第16条规定，患者有权查阅、复制其门诊病历、住院志、体温单、医嘱单、化验单（检验报告）、医学影像检查资料、特殊检查同意书、手术同意书、手术及麻醉记录、病理资料、护理记录、医疗费用以及国务院卫生主管部门规定的其他属于病历的全部资料。患者要求复制病历资料的，医疗机构应当提供复制服务，并在复制的病历资料上加盖证明印记。复制病历资料时，应当有患者或者其近亲属在场。医疗机构应患者的要求为其复制病历资料，可以收取工本费，收费标准应当公开。患者死亡的，其近亲属可以依照本条例的规定，查阅、复制病历资料。这是关于书证（病历）查阅、复制的规定。第24条第1款规定，发生医疗纠纷需要封存、启封病历资料的，应当在医患双方在场的情况下进行。封存的病历资料可以是原件，也可以是复制件，由医疗机构保管。病历尚未完成需要封存的，对已完成病历先行封存；病历按照规定完成后，再对后续完成部分进行封存。医疗机构应当对封存的病历开列封存清单，由医患双方签字或者盖章，各执一份。这是关于病历保全及使用的规定。第34条第1款规定，医疗纠纷人民调解委员会调解医疗纠纷，需要进行医疗损害鉴定以明确责任的，由医患双方共同委托医学会或者司法鉴定机构进行鉴定，也可以经医患双方同意，由医疗纠纷人民调解委员会委托鉴定。这是关于科学鉴定的规定。
（4）国务院部门规章
《立法法》第91条第1款规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构以及法律规定的机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”部门规章对证据的规定有混合式和专门的单行文件。部门规章关于证据的专门文件相对较少，如《司法鉴定程序通则》等。部门规章混合证据法规范的文件则相对较多，如《交通运输行政执法程序规定》第四章为调查取证，包括一般规定、证据收集、证据先行登记保存、证据审查与认定四节，22个条文；第五章行政强制措施，包括查封、扣押证据等，8个条文；第六章行政处罚，第三节专门规定听证程序，19个条文；第九章涉案财物的管理，涉及物证的保管链条。
（5）地方性法规
地方性法规和地方政府规章中有无证据法规范呢？能不能有证据法规范呢？我国有学者指出“地方性法规则不宜规定证据问题，因为证据制度是司法制度的一部分，而司法制度在单一制国家应当由国家立法机关统一立法，如果允许各地制定自己的证据规范，就意味着在不同地区进行诉讼会适用不同的证据规则，这显然会破坏国家法制的统一”。[6]这种观点值得商榷。很显然，证据运用不限于司法领域；证据法也不能等于诉讼证据法。在行政执法、仲裁、调解等法律程序中，有证据运用问题，也有证据法规范问题。例如，在城管执法领域，中共中央、国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见》中，只是原则性规定城市管理部门可以实施与法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施，但没有明确规定城管综合执法是否可以查封、扣押物证。《城市管理执法办法》第29条隐含着城市管理执法主管部门可以查封、扣押物品。但是根据《行政强制法》第10条的规定，查封、扣押措施只能由法律、行政法规和地方性法规规定，故住房和城乡建设部发布的规章无权规定查封、扣押。此时，在国家法律、行政法规查无明文规定的情况下，城管执法部门如果需要通过查封、扣押物证来收集证据，则必须依赖地方性法规赋权，否则有违法治原则。在城管综合执法调查收集证据的措施或者手段上，许多地方性法规明确规定了可以查封、扣押物品，这就是证据法规范。例如，《上海市城市管理行政执法条例》第21条第1款就指出：“城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时，可以依法扣押与违法行为有关的物品。”又如，《合肥市城市管理条例》第47条第1款第4项规定，城市管理行政执法，可以依法查封、扣押与违法行为有关的场所、工具和其他物品。地方性法规专门规定证据的文件几乎没有，但是许多行政执法的地方性法规中包含大量的证据法规范也是一个不争的事实。例如，《河南省行政执法条例》第三章行政执法程序中就有取证、听证、析证和认证的规定。
（6）地方政府规章
《立法法》第93条第1款规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”地方政府规章中专门规定证据法的文件也没有，但是许多涉及行政执法的地方政府规章中混合有大量的证据法规范。例如，《湖南省行政程序规定》第四章行政执法程序第三节调查和证据，规定了取证、析证和听证。又如，《黑龙江省行政执法程序规定》第四章专门规定行政执法程序中的调查取证，包括取证原则、取证方式及其操作，第五章还专门规定了陈述、申辩和听证。
（7）司法解释
有关行政诉讼证据制度的司法解释亦可作为行政执法证据法的渊源。究其原因，乃在于行政执法证据收集与运用、行政执法程序中的事实认定，一旦被诉至人民法院，就面临着人民法院的司法审查。而人民法院在行政诉讼中对被诉案件证据收集与运用行为的审查、对被诉案件事实认定的研判，常常是依据行政诉讼法及配套司法解释开展的。如果在行政执法程序中就能够主动依照行政诉讼证据的法律及其司法解释进行行政执法证据的收集与运用，则在行政诉讼中就会被人民法院支持。有关行政诉讼证据的司法解释也分为混合式和独立文件式。前者如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，其中第四部分，第34条至第47条专门规定证据问题；后者如《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。其实，许多涉及行政执法证据的行政规章、规范性文件，基本上都受到了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的影响，采纳了这一司法解释中的不少制度构建。
2.规范性文件中的行政执法证据法规范
根据《行政诉讼法》第63条的规定，规范性文件不能作为人民法院审理行政案件、作出行政裁判的法律依据。人民法院审理行政案件、作出裁判的法律依据只有法律（狭义，专指全国人大及其常委会制定的法律文件）、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。规章在行政审判中仅具有参照价值。根据《行政诉讼法》第53条的规定，规范性文件不仅不能作为依据或者参照，还可能面临着司法审查。但是，换个角度考虑，也不能因此否定规范性文件所具有的约束力和行政管理、行政执法之价值。
根据《立法法》的规定，判断一个文件是不是规范性文件，有两个依据：一是制发主体有无立法权；二是该文件的公开方式。由国家主席签署、主席令公布的为法律；由总理签署、国务院令公布的为行政法规；省级人大主席团发布公告予以公布的是省级人大制定的地方性法规，省级人大常委会、设区的市级人大常委会、自治地方人大常委会发布公告予以公布的是省级人大常委会制定的地方性法规、设区的市级人大及其常委会制定且经过批准的地方性法规、自治地方人大制定经过批准的自治条例和单行条例；国务院各部门首长签署命令予以公布的是部门规章；省长、自治区主席、市长或自治州州长签署命令予以公布的是地方政府规章。除此之外，以通知等形式印发或者下发的都是规范性文件。
就行政执法证据法的渊源来说，许多规范性文件发挥着比正式法源还要全面、具体的功效。理论上讲，规范性文件对行政执法证据法的规定，也分独立文件式和混合文件式。所谓混合文件式就是在其他规范性文件中有部分涉及行政执法证据法的条文；所谓独立文件式就是指该规范性文件是专门针对行政执法证据收集或者运用而制定的。例如，《消防救援机构办理行政案件程序规定》就是混合式行政执法证据法文件。[7]其中第三章调查取证，第33条至第72条，是关于取证和析证的规定；第六章听证程序，第93条至第110条，是关于举证和质证的规定。
作为行政执法证据法的法源之一，规范性文件也以独立文件式为最佳。这些事关行政执法证据法的独立文件主要有：
（1）综合性的行政执法独立文件。所谓综合性，是指这些规范性文件较为详细地规定了行政执法证据收集与运用的完整环节和全面内容。诸如《环境行政处罚证据指南》、原《文化市场行政处罚案件证据规则（试行）》、原《常见文化市场行政处罚案件执法取证指引（试行）》[8]、原《价格行政处罚证据规定》、《海事行政执法证据管理规定》、《安徽省行政执法证据收集与运用指引（试行）》等。
（2）单一性的行政执法独立文件。所谓单一性，是指这些规范性文件仅仅规定行政执法证据收集与运用的某一环节或某方面内容。诸如《财政部门证据先行登记保存办法》、公安部《公安机关鉴定规则》、《上海市城管执法调查取证规则》、《国家版权局关于进一步做好著作权行政执法证据审查和认定工作的通知》、《江苏省行政处罚听证程序规定》、《广播电视行政处罚听证规则》等。
3.案例在行政执法证据法中的地位
对于判例法（Case Law），《牛津法律大辞典》是这样解释的：指代司法判例中所确定的法律原则和规则的一般用语，是根据以往法院和法庭对具体案件的判决所作的概括提炼。在英美普通法中，判例法在法律的发展中是一个带有根本性而且仍然是一个非常重要的因素，它也是法律原则的一个主要渊源。判例法的实质不在于对以前判例的汇编，也不在于法官和其他裁判者在此后的案件审理中能够从先前的判例中得到帮助或指导，而在于把先前的判例视为一种规范，并且期望从中抽象出那些依惯例应该并在某些情况下必须遵循和适用的原则或规则。[9]
对于大陆法系的证据法，以及中国的证据法，判例法能否成为渊源之一，是有分歧的。大多数人有意无意忽视判例或者案例的渊源价值，以不提此事作为否定态度的表达。当然，也有人支持把判例法作为证据法的渊源之一。我国曾有学者赞同大陆法系的证据法也包括判例法的观点，该论者还指出，由于历史原因，我国现行的“证据法”条款基本体现在成文法之中。具有法律效力的或者指导性的证据判例或案例，似乎从来就没有出现过。但是，这只不过是一个表面化结论。如果深入剖析各种证据法律文件，特别是针对个案请示作出的司法解释，人们也能够找到典型证据案例的影子。该论者特别主张我国未来的证据立法一方面要坚持证据成文法模式，另一方面也不能排斥合理吸收和借鉴证据判例法模式的优点。[10]
《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》提出要加强和完善行政执法案例指导制度建设。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》则明确要求建立行政执法案例指导制度，国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案例。2020年9月16日司法部办公厅印发了《关于征集行政执法案例的通知》（司办通〔2020〕75号），要求各地区、国务院各部门，报送本地区、本部门近三年来在行政处罚、行政许可、行政强制、行政确认、行政征收、行政给付等执法领域发生的，具有普遍指导意义的行政执法案例和执法监督案例。31个省（区、市）、新疆生产建设兵团司法厅（局）和国务院26个部门报送了235个案例。经过初审、专家评审、复审，司法部行政执法协调监督局选取了50件案件作为典型案例编辑出版，于2021年12月由中国法制出版社正式出版发行。[11]可以说，具有中国特色的行政执法案例指导制度正在建设之中。这也说明了案例作为行政执法证据法渊源的正当性。
三、行政执法证据法的基本内容
1.行政执法证据法的构成要素
世界各国证据法的宏观体系，无非是由成文法和判例法两部分组成。我国行政执法证据法也是以成文法为其表现形式或者载体。
现代成文法在结构上包括名称（标题）、内容和表达符号（诸如题注，目录，总则、分则、附则，各部分的小标题，序言，编、章、节、条、款、项、目，附录，有关人员的签署等）三部分组成。法的内容包括规范性内容和非规范性内容。规范性内容就是通常所说的法律规范，它规定人们行为的法定模式和法定后果，是成文法的核心，大多数条文都是表达的规范性内容。规范性内容是成文法必备的内容，主要集中于分则部分。非规范性内容是指关于立法目的、立法依据、通过机关和通过时间、批准机关和批准时间、公布机关和公布时间、法的施行日期、授权立法、法的废止等事务性的规定。非规范性内容一般在法律文件的首部和尾部，即总则、附则部分。
成文法内容的主体部分为规范性内容。规范性内容在形式上表现为法律条文，但是其实质构成要素却是法律概念、法律原则和法律规则。行政执法证据法的构成要素就是指通过成文法条文所体现的、关于行政执法证据收集与运用的法律概念、法律原则和法律规则。
2.行政执法证据法中的法律概念
（1）行政执法证据法中的法律概念的含义和组成
《现代汉语词典》解释“概念”为“思维的基本形式之一，反映客观事物的一般的、本质的特征。人类在认识过程中，把所感觉到的事物的共同特点抽出来，加以概括，就成为概念”。[12]不错，概念是反映思维对象特有属性的思维形式。概念与语词既有联系又有区别。明确概念的逻辑方法主要有三种，即限制与概括（体现内涵和外延的反变关系）、定义（揭示内涵）、划分（明确外延）。[13]概念通过语词来表达，语词是指“词、词组一类的语言成分”。所以表达概念可以是一个词，也可以是一个词组。[14]
行政执法证据法中的法律概念，也可以称为“行政执法证据法概念”，就是指在行政执法证据法各规范文件中使用的、与证明（查明）或者证据运用有关的法律概念，其表现形式是各种语词或者词组。例如，《海事行政执法证据管理规定》第3条第1款指出，海事行政执法证据（以下简称证据）指海事管理机构收集和核实的证明海事行政执法案件事实情况的材料。这里就出现了“证据”“证明”“案件事实”等行政执法证据法的核心概念、基础概念。行政执法证据法的规范体系就是建立在事实、证明、证据这三个核心概念基础上的，由此三个概念逐步推进而成就一个庞大的规范体系。
行政执法证据法中的法律概念主要围绕行政执法中的事实认定或者证明（查明）来构建和组成，如原《价格行政处罚证据规定》第3条使用的“价格违法案件事实”一词，是关于证明对象的概念。《行政处罚法》第40条中的“必须查明事实”或者“查明事实”是事关证明责任的概念。《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第19条第1款指出，办案人员应当依法收集的证据包括：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。这里的概念都是法定证据种类的法律专门概念。《公安机关办理行政案件程序规定》第七章标题使用的“调查取证”、第八章标题使用的“听证”概念，是关于证明过程或者证据运用各环节的概念。《市场监督管理行政处罚程序规定》第3条要求的“事实清楚、证据确凿”；第19条第1款第1项规定的“有证据初步证明”；第54条第1项要求的“事实清楚、证据充分”，都是关于本证证明标准的概念。
（2）行政执法证据法中的法律概念的解释
对于行政执法证据法中的法律概念，制定者在规范文件中有界定或者明确含义的，基本上按照此等界定或者明确含义理解即可。但是对于没有界定或者明确含义的证据法概念，就需要进行解释。许多事关行政执法证据法的文件都有大量的自我概念解释，如原《文化市场行政处罚案件证据规则（试行）》第4条对文化市场行政处罚证据作出了外延式界定，指出价格行政处罚证据是指书证；物证；视听资料、电子数据；证人证言；当事人陈述；鉴定结论；勘验笔录、现场笔录。此外，该文件第5条至第12条还分别对各种法定证据进行了内涵式定义。
在规范文件中欠缺概念解释时，就需要另外的概念解释。这种解释分为有权解释和学理解释。所谓有权解释，一般是指制定者解释。例如，原《价格行政处罚证据规定》第44条指出，本规定由国家发展和改革委员会负责解释。那么国家发展和改革委员会对此文件中的法律概念进行的解释就是有权解释。行政执法证据法概念的文件定义或者有权解释，需要遵循相关法律文件的制定规则，保障法规体系的完整，无抵触或者不一致就可以了。然而，对于学理解释，即无权者解释、学术见解上的解释，由于仁者见仁智者见智，众说纷纭，故必须确立相当的解释规则。要而言之，行政执法证据法中的法律概念的学理解释，首先应当采用文义解释的方式和规则，其次是论理解释的方式和规则。
四、行政执法证据法的基本原则
行政执法证据法的基本原则，简称行政执法证据法原则，亦称行政执法证据法中的法律原则、行政执法中的证据法原则，是指有关行政执法证据法规范文件所规定的，在行政执法证据收集与运用过程中应当遵守的基本行为准则或者根本准则。
在证据法学界，对于证据法基本原则的确立，也是至今未能统一的学术问题。2006年，证据法学界曾经有学者做过一次综述，指出证据法的基本原则包括证据裁判原则、自由心证原则、直接言词原则、诚实信用原则和利益衡量原则。[15]但是，这种综述主张并没有被普遍接受，分歧依然存在。[16]对于行政执法证据法来说，基本原则包括：证据认定原则、自由心证原则、合法运用原则和诚实信用原则。
1.行政执法的证据认定原则
证据认定原则，亦可称为证据决定原则，在诉讼证据法领域常常称之为证据裁判原则。行政执法的证据认定原则包括完整的三项基本要求：
（1）所有行政主体的各类行政执法行为，都必须坚持以事实为根据，以法律为准绳。
（2）除非法律法规另有规定，行政执法主体认定案件事实，必须以证据为基础。
（3）任何行政执法行为的最终决定，都必须建立在先调查取证的前提之下，以证据能够证明的案件事实为根据。
证据法上有一项没有学术争议的基本原则，证据裁判原则。证据裁判原则也称证据裁判主义，是指认定案件事实应当以证据为依据。该原则的确立体现了司法文明的进步，从强调客观事实、客观真实转向了坚持法律事实、法律真实。该原则既要求依凭证据而不是主观臆断和猜测来认定事实，又强调据以作出裁判的事实是所谓的证据证明的法律事实，而不是一般的客观真实。在行政执法证据法领域，证据裁判原则应当表述为证据认定原则或者证据决定原则。
行政执法证据法中的证据认定原则，在相关的法律、部门规章、规范性文件中都有相应的规定，因此称之为基本原则是合适的。例如，《市场监督管理行政处罚程序规定》第3条要求，市场监督管理部门实施行政处罚，应当做到事实清楚、证据确凿。第53条规定，案件审核的内容包括案件事实是否清楚、证据是否充分。还有《环境行政处罚证据指南》第4.1.5条要求，证据收集工作在行政处罚决定作出之前完成。第5.1.1条要求，认定案件事实，必须以证据为基础。
地方性法规和地方政府规章对证据认定原则的规定也非常普遍。例如，《黑龙江省行政执法程序规定》第17条规定，行政执法单位需要核查公民、法人或者其他组织申请，或者实施行政处罚、行政强制等行政执法行为依法需要查明事实的，应当全面、客观、公正、及时开展调查，收集保存有关证据。第29条第1款第2项规定，行政执法决定一般应当载明主要事实以及相关证据；第29条第2款指出，依法需要说明理由的，应当说明事实认定的理由。还有《浙江省行政程序办法》第55条第2款规定，行政机关收集的证据应当查证属实，才能作为认定事实的根据。
2.行政执法的自由心证原则
自由心证原则与无罪推定原则一样，曾经长期在我国法律界被怀疑甚至被批判。[17]其中一个重要的原因就是“心证”给人以唯心主义的想象空间。另外，“自由”似乎也给人一种主观擅断、无拘无束、随心所欲的感觉。其实，这是一种语言翻译带来的误解。自由心证的英语表述有free proof（自由证明）、free proof with intimate conviction（内心确信的自由证明）、freedom of proof with intimate conviction（内心确信的证明自由）。可见翻译成自由证明、自由评价、自由评断也是可以的，或许能够多少避免一些唯心主义的指责。
行政执法的自由心证原则包括完整的三项基本要求：
（1）行政执法主体分析判断证据的证明力，不受其他机关、团体和个人的干涉。
（2）行政执法主体分析判断证据的证明力，应当遵循法律法规的规定，恪守职业道德和工作纪律，综合运用逻辑推理、经验法则和专门知识全面、客观地认定证据证明力的有无及大小强弱。
（3）行政执法主体分析判断证据的证明力，应当通过口头或者书面的方式阐释理由。
在行政执法证据法规范文件中，明确规定自由心证的法条并不多见，但也不是没有。例如，《环境行政处罚证据指南》第5.1.2条要求案件审查人员应当依据法律、法规和规章规定，运用专门知识、逻辑推理和工作经验，对取得的所有证据进行全面、客观和公正的分析判断，确定证据材料与待证事实间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。很显然，这一条规定借鉴了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第54条。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第54条就是赋予法官自由心证的权力，规定的就是法官可依自由心证判断和认定证据。[18]不过，该条规定的不是传统自由心证而是现代自由心证。现代自由心证是在充分吸收法定证据制度和传统自由心证制度各自优点的基础上形成的，它一方面仍坚持赋予法官自由判断证据的权力；另一方面又添加了相应的规则来对法官的心证进行必要的限制，并要求法官公开说明形成心证的理由。
有学者指出，无论是当今大陆法系国家，还是英美法系国家，均规定了种种制度和原则，以确保法官形成心证时享有的“自由”不被滥用，同时使“确信”的结果最大限度上与客观事实相接近。这项限制包括如下三个方面：[19]
（1）内在的制约。包括：自由心证适用范围的限制，并非所有事实认定都适用自由心证，其客体仅限于有争议的审理事项，不适用于证据调查；证据裁判原则的限制，在证据资格已经具备的证据中自由判断其证明力；论理法则和经验法则的限制，基于人类日常生活经验，尤其是司法经验，依照一般推论事理及演绎结论的基本逻辑规范对证据的证明力作出客观、理性、合乎逻辑与经验的判断；法律关于证据证明力的、必要且合理的直接规定的限制。
（2）外在的程序化制约。包括：心证公开制度，将心证过程、结果与理由向社会公开；法庭调查程序，生成心证的法官应直接接触证据；言词辩论程序，听取口头陈述与辩论；合议程序，多数意见决定最终的心证结果；事后审查制度，通过上诉或者再审加以纠偏；证据规则的限制。
（3）外在的其他制约。包括：基本人权的限制；法官资格制度，即法官必须精英化。
对于上述现代自由心证原则中的限制性制度安排，行政执法证据法也应当加以必要的吸收。虽然我国行政执法证据法文件规定自由心证的条文不多，但是要求对证据的采信加以说理，即心证公开的规定还是有的。例如，《湖南省行政程序规定》第78条指出，行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。这一规定借鉴了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第72条第2款的规定。
3.行政执法证据法的合法运用原则
合法运用原则，亦称程序法定原则，它要求行政执法主体在执法程序中运用证据认定案件事实，必须模范遵守相关法律法规。任何违背法律法规的证据运用行为及其后果，都不具备合法性和有效性。
在我国行政执法证据法规范文件中，合法运用证据的基本原则是一项普遍的规定。例如，《公安机关办理行政案件程序规定》第27条详细规定，公安机关必须依照法定程序，收集能够证实违法嫌疑人是否违法、违法情节轻重的证据。严禁刑讯逼供和以威胁、欺骗等非法方法收集证据。采用刑讯逼供等非法方法收集的违法嫌疑人的陈述和申辩以及采用暴力、威胁等非法方法收集的被侵害人陈述、其他证人证言，不能作为定案的根据。收集物证、书证不符合法定程序，可能严重影响执法公正的，应当予以补正或者作出合理解释；不能补正或者作出合理解释的，不能作为定案的根据。原《价格行政处罚证据规定》第13条要求，政府价格主管部门应当依照法定程序，全面、客观、公正地收集证据，并符合以下规定：执法人员不得少于两人，并出示执法证件；执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避；告知当事人或者证据提供人对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据作出明确标注；告知当事人或者有关人员不如实提供证据、证言和作伪证或者隐匿证据应负的法律责任；不得以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方式收集证据。
地方性法规和地方政府规章中也有许多合法运用原则的表达，如《陕西省城市管理综合执法条例》第23条要求，城市管理综合执法人员在执法过程中应当全面、客观、公正收集相关证据，并完整保存。城市管理综合执法人员调查取证时，应当符合法定程序，不得采用利诱、欺诈、胁迫、暴力等非法手段收集证据，不得伪造、隐匿证据。《江苏省行政程序规定》第55条第1款规定，行政机关应当采取合法手段和依照法定程序，全面、客观、公正地收集证据，不得仅收集对当事人不利的证据。
4.行政执法证据法的诚实信用原则
诚实信用原则要求行政执法主体在执法程序中运用证据应当恪守诚实和信用的道德底线。任何违背诚实信用原则的行为及其后果，都不具备真实性和有效性。
行政执法证据法中的诚实信用原则与行政法上的信赖保护原则有一定的交叉关系。“信赖保护原则的基本含义是政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。德国学者哈特穆特·毛雷尔认为，信赖保护原则部分源自在法治国家原则中得到确认的法律安定性，部分源自诚实信用原则。”[20]在行政执法证据法中，诚实信用原则的功效主要体现在取证方面，它要求不得非法取证，不得用欺骗的方法取证，不得进行证明妨碍。当然，在举证、质证和认证方面也有调节功能，如在听证会上进行证据质证时，当事人不得滥用质证权利故意拖延时间，在证据提交方面不能突然袭击，在证据分析和认定方面不能故意曲解证据信息、违背逻辑规律和经验法则进行推论，等等。
对于证据收集与运用时的诚信要求，许多行政执法证据法规范文件都有明确的规定，如《环境行政处罚证据指南》第4.1.7条规定，禁止采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段收集证据；第4.1.8条规定，不得隐匿、毁损、伪造、变造证据。《浙江省行政程序办法》第8条第1款要求行政机关应当诚实守信；非因法定事由并经法定程序，不得擅自撤销、撤回、变更已经生效的行政行为。