一 问题的提出

近年来，以精准扶贫政策为基准的脱贫攻坚战略成为中国在2020年全面建成小康社会的重中之重。众所周知，中国农村系统性的扶贫政策源于改革开放早期，是国家经济—社会发展的一项核心政策，对农村发展和保障农民的基本生活有着不可忽视的意义。本文试图从历史制度主义的视角，结合政策文本阐释20世纪70年代末以来中国农村扶贫政策的演进与发展。改革开放以来，中国的经济实现了从计划经济向市场经济的转变，由强调权力集中转向遵循市场逻辑和国际合作。这一巨大转型的第一个标志，就是20世纪80年代“家庭联产承包责任制”的提出。这一制度放弃了农业集体的生产模式，重新给予农户对农业生产的自治权。在这一制度的推进下，亿万农民获得了处理他们自己所种植农产品的权利和责任。他们不再受制于产粮指标的限制，摆脱了参与半军事性工程建设的负担，而是根据市场变化规律，自由选择种养农产品的品种，自行决定农产品的用途和流向。同时，农民或农民子女可以参加非农业工作，进入乡镇企业或者外出打工，寄钱回家。这一制度性转变，极大地改善了中国的粮食供给情况，促进了农村地区经济的发展，也显著地提高了农民的平均收入，数以亿计的农民因此摆脱了贫困。

在农业改革的基础上，中国城市的手工业和服务业高速发展，新时期的扩大内需，耗资巨大启动基础设施建设，都起到了经济发展反哺农村的作用。有学者称改革开放以来的经济发展是“有益于穷人的发展模式”（刘坚，2009）。然而，改革开放后的前十年，在农村经济持续增长的大背景下，并不是每一个人都能参与其中，分享发展的成果（黄承伟，2016）。而这些在经济发展过程中落后的部分群体需要得到帮助和扶持。因此，1986年，国务院成立扶贫开发领导小组，设置扶贫开发领导小组办公室，专门针对贫困落后地区进行扶贫工作。自此，中国的扶贫开发工作进入到组织化、制度化的运行模式阶段。扶贫办的扶贫政策手段在与实践的互动中不断丰富多元。政策对象也先后由农村地区，到划定集中连片特困地区、确定贫困县，贫困村的整村推进，再到新时期的精准扶贫等，进行着动态更新和瞄准。在整个政策演进过程中，扶贫开发政策通过结合全球反贫困经验和中国自身的发展实际，确立了自身鲜明的特点，其成果也受到全世界，尤其是发展中国家的关注。

本文将从宏观角度回答：作为一种时间中的政治，改革开放以来中国的扶贫政策是如何演变的这一核心问题。美国政治学家保罗·皮尔逊在其著作中提出，时间作为一个重要的事件发生的顺序节点，政策经验通过长期的实践过程反映了路径依赖或积极反馈的结果积累，也是制度缓慢变迁的一个例证（Pierson，2004：90～96）。本论文从扶贫对象的“目标瞄准”这一主要机制出发，阐述中国扶贫开发政策的历史演进，结合制度变迁过程进行分析。论文试图描述和分析当前精准扶贫的内容及政策体系，从制度变迁中阐释政策变化的逻辑。