二 农村扶贫政策的历史发展和目标瞄准机制的形成过程

国内外学者已从不同的视角对扶贫政策的历史进行了阶段性的划分（黄承伟，2016；汪三贵，2010；郑杭生、李棉管，2009；徐月宾等，2007；张磊，2007）。本研究主要结合扶贫开发领导小组对扶贫开发工作的阶段划分，以及不同时期扶贫政策特点和参与主体，从“目标瞄准”这一主要维度出发，将中国扶贫政策的历史大致划分为五个阶段。下文将《中国扶贫开发年鉴》（2009～2015）、《中国农业年鉴》（1980～2016）、《中国精准扶贫发展报告》（2016）等官方材料，以及相应不同时期的学术研究成果作为分析资料，分时期简要回顾中国扶贫政策的变迁过程，并分析扶贫政策在变迁过程中政策网络的变化和扶贫规划的“精准化”取向。

对一项制度或政策进行历史阶段的划分并不容易。制度的发展不是人为控制的结果，而是在一定条件下，在所处环境中以及结构内部自我发展和演化的结果。因此，不能简单地把政策发展的历史阶段根据具体的政策文本推出的时间来进行划分，虽然某些意识形态影响下的政策文本确实能够调整政策方向，但这种调整依然受到路径依赖和制度化的政策范式的影响。因此，把握政策发展的历史阶段需要特定的视角或“抓手”。若将国家出台的重要战略性文件作为阶段划分的依据，可将中国扶贫政策的历史划分为“八七扶贫攻坚阶段”“扶贫开发纲要的实施阶段”和“脱贫攻坚阶段”；若将扶贫开发工作与国家的经济发展计划挂钩，则可以按照不同的“五年计划”时期进行总结。本研究则从政策对“目标瞄准”的要求这一主要维度出发，尝试对扶贫政策的历史发展阶段进行描述和划分。

通过分析历年扶贫开发的重要文件、汇报文献和统计数据，并主要参考《中国农业年鉴（1986～2011）》和《中国扶贫开发年鉴（2010～2015）》，本研究将新中国成立以来的农村扶贫政策划分为以下五个阶段：计划经济时期农村的极端贫困和制度基础形成阶段、体制改革下的救济式扶贫阶段、开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段、“大扶贫”格局的形成和发展阶段，以及新时期的精准扶贫阶段。以下将对各个扶贫阶段进行简要回顾和特征描述。

1.粗放式扶贫：计划经济时期农村的极端贫困和制度基础形成阶段（1949～1977年）

新中国成立以后，政府采取的是强调权力集中和控制的国有计划型经济体制。政府为了迅速实现工业化，采取的是城市和工业优先发展的政策。由于缺少资本积累，中国以工农业产品剪刀差的方式从农业源源不断地抽取资本，服务重工业（武力，1999）。农产品没有自由市场，把生产和销售都纳入国家计划之内的统购统销政策，使农业生产明显下降，农业市场要素发展缓慢。此外，在人口流动和就业方面，国家对农民进城做出了严格规定，1958年开始建立城乡对立的户口制度，强化了城乡二元结构。农村人口被锁定在土地上，农村劳动力增多，生产效率却一直下降，农村的贫困问题在此快速积累（郇建立，2002）。再加上国共内战后的生育潮和资源分布问题，耕地扩张导致了自然条件的恶化。新中国成立后二十多年，一系列政治运动和计划经济对农业控制的负面效果，严格的粮食指标体制，使得农村地区长期处于贫困状态。

针对当时农村地区的普遍性贫困和极端贫困问题，政府并没有提出明确的反贫困计划，也没有专门的扶贫机构。但这一时期的土地制度改革、农村基础设施建设和农村公共服务体系建设为后来中国经济发展提供了必要条件。首先，1950～1953年的土地改革激发了农民耕作的积极性，促进了农业生产的迅速恢复和发展。虽然人民公社化运动再次将土地集体化，但是土地改革时期对农村土地的权属认定和划分为1979年以后实施家庭联产承包责任制奠定了制度基础。其次，人民公社时期的集体所有制和公共资源集中调配，对农村地区的基础设施建设、农业生产条件改善和交通设施建设起到了一定的积极作用。大量与农户紧密相连的基层组织为农村金融服务网络、科技推广网络、政策实施网络提供了组织基础。再次，在人民公社时期，公共事业在政府有限的扶持下，由农村社区自发性地组织发展。通过政府和集体共同分担的方式，中国用十分有限的资源，建成了世界上规模最大的农村教育体系；形成了集体与个人相结合，互帮互助的合作医疗体制；建立了社区五保制度和以特困人群为主要对象的社会救济制度，为部分极端贫困的农户解决了最低水平的生活保障（刘坚，2009）。虽然农村地区贫困问题十分普遍和严重，但这一系列在农村社区建立起来的制度，为改革开放后农村地区的发展和政策实施提供了重要的制度基础。

2.瞄准农村集中贫困地区：体制改革下的救济式扶贫阶段（1978～1985年）

改革开放后，人民公社逐渐解体，建立了以家庭联产承包经营为基础的双层经营体制，放开农产品价格和市场，乡镇企业得到快速发展，极大地解放和发展了生产力，使农村贫困问题大面积缓解，同时为进一步解决农村贫困问题奠定了基础。中国早期高速的经济腾飞虽然得益于手工业和服务业的高速发展，但实际上这都是建立在20世纪80年代农业改革的基础上的。在经历了多年的农村集体化、各种运动和政治宣传之后，农民终于得到了他们的一部分自主权。农村这一巨大的发展并不是主要由基础设施的投资、教育的发展或公共投入的增加决定的，而是取决于中国政府领导在观念上的转变。邓小平有一句名言，“不管黑猫白猫，能抓到老鼠就是好猫”。这种务实的精神，使得农民能够充分获得经营的自主权，从而实现了农业的发展。

而对于贫困现象，在改革开放前政府从未在官方文件中提出中国存在大规模的贫困问题这一事实。直到1978年十一届三中全会审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，以及1984年发布的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，反映了中国政府对贫困问题的认识以及治理贫困问题的决心。这一阶段的扶贫政策目标主要以区域瞄准为主，关注“老、少、边、穷”地区[3]的贫困问题，将其作为各级政府工作的重点，以尽快改变这些地区的贫困面貌。除了上述经济政策，政府还实施了一系列扶贫措施，其中包括：1980年，中央财政设立“支援经济不发达地区发展资金”，支持老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区发展；1982年，将全国最为贫困的甘肃定西、河西和宁夏西海固集中连片地区作为“三西”专项建设列入国家计划，进行区域性的专项扶贫工作；1984年，划定了18个集中连片贫困区[4]进行重点扶持。该阶段的扶贫制度和政策的目标瞄准聚焦于具有普遍性贫困特征的农村地区，以及极端贫困集中的连片贫困区，具有明显的区域性色彩。采用的是直接转移资金的“输血式”的扶贫方式，具有救济性特征。

在这一阶段，农村的极端贫困人口[5]从2.5亿减少到1.25亿，贫困发生率从改革初期的30.7%下降到1985年的14.8%（张磊，2007）。农民人均收入增长了2.6倍，平均每年极端贫困人口减少了1786万人。而且这一阶段的城乡收入差异也开始缩小。这一减贫成果主要来自农村体制改革的边际效应，对于那些自然条件、地理环境以及基础设施都处于劣势地位的农村地区而言，经济腾飞距离它们仍很遥远。区域瞄准和救济式的扶贫方式远无法帮助它们脱离经济、文化非常落后的状态。

3.瞄准贫困县：开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段（1986～2000年）

20世纪80年代中期，中国市场经济改革继续展开，针对农村体制改革的边际效应下降，与前一阶段相比，农民实际人均收入的年增长率大幅度下降，仅达到3.6%。中西部和东部沿海地区农民的收入差距逐渐扩大，农村内部收入不平等程度加剧，而城乡收入差距也从1988年开始再次拉大（汪三贵，2007）。为提高减贫效果，政府开始实施有组织、有计划、大规模的开发式扶贫，其标志是1986年从中央至地方政府“扶贫开发领导小组”的成立[6]。这是中国首个以减贫为职责的政府专设机构，具有典型的自上而下的行政组织体系特征。其最高领导机构是国务院扶贫开发领导小组，一般由一名国务院副总理任组长，下设扶贫开发领导小组办公室（以下简称“扶贫办”），协调领导小组内各成员单位开展扶贫开发工作和政策制定工作。相应地，在省、市、县三级政府都有同样的建制。在此基础上，政府设置了专门的财政专项扶贫资金，大幅度增加了资金投入，制定了一系列扶持、优惠政策，对此前的扶贫工作进行了根本性的改革和调整，明确提出从救济式扶贫转向开发式扶贫。

这一时期的另一大特征是目标瞄准采用了县级瞄准机制。1986年，中央政府首次确定国定贫困县标准，将331个贫困县列入国家重点扶持范围。从此，以县为单位使用扶贫资源、开展具体扶贫工作成了中国扶贫开发政策的重要特点（陆汉文、黄承伟，2016）。1994年，国务院制定并颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，明确提出，“力争用七年左右的时间，基本解决8000万农村贫困人口的温饱问题”。贫困县的数量调整为592个，国家扶贫开发投入大幅度增加，明确了资金、任务、权利、责任“四个到省”的扶贫工作责任制。这些贫困县具有相似的地理特征，其中的大部分都处于交通欠发达山区，没有一个国定贫困县坐落于中国的沿海地区。因为沿海地区的农村和城市都有天然的经济优势，例如它们距离港口很近，这些港口对中国高度重视的外向型经济非常重要，而内向型经济发展的核心，也都向这些地区靠拢。

这一阶段的主要政策措施是：重点关注“老、少、边、穷”地区，组织劳务输出，推进开发式移民、改善贫困地区的基础设施；制定和规范对贫困地区的“定点扶贫”制度，建立东部沿海地区支持西部欠发达地区的“对口帮扶”的协作机制，发动社会力量缓解农村绝对贫困。到2000年底，贫困县农民人均纯收入由1993年的483.7元增加至1321元，绝对贫困人口由8000万人减少到3209万人，贫困率从14.8%下降到3%左右。除了少数社会保障对象、生活在自然环境恶劣地区的特困人口以及部分残疾人，全国农村贫困人口的温饱问题基本解决，《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》确定的战略目标基本实现[7]。

4.瞄准贫困村：“大扶贫”格局的形成和发展阶段（2001～2013年）

“八七扶贫攻坚计划”实施后，国定贫困县[8]贫困人口的数量和比例下降非常迅速。2001年，国定贫困县贫困人口占全国贫困人口的比例下降到61.9%（李小云等，2005）。中国贫困人口的分布从区域分布逐渐转向点状分布，贫困人口在空间上逐渐分散。2001年，国务院颁布并实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》。纲要将扶贫开发的重点从贫困县转向贫困村，同时明确指出城乡间人口流动是扶贫的重要途径，劳动力转移培训、整村推进、产业扶贫作为三项重大扶贫措施在全国普遍推广。

这一阶段的主要特点在于中央政府开始实施村级瞄准机制，在全国确定了14.8万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性，进行农村扶贫综合开发。这些重点村覆盖了全国83%的绝对贫困人口和65%的低收入人口。以贫困村为对象、村级扶贫规划为基础的整村推进，是我国开发式扶贫的一个重要举措。在这一举措下，被确定为贫困村的村集体可以在上级政府的领导下，自下而上地进行扶贫规划，申请项目，使贫困村的农户在短期内因获得大量的投资而在生产和生活条件方面迅速改善，收入水平也因产业的发展和生产率的提高而增加。这标志着国家扶贫开发进入以村级瞄准为重点的综合性扶贫阶段。

这一阶段的另一个特点是扶贫政策的“大扶贫格局”的形成和发展。2005年，十六届五中全会发布了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，其中重点提到了“社会主义新农村”建设，要求农村的发展不仅仅意味着农村经济的发展，而是“要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设、全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”，这意味着农村教育、文化、医疗、社会保障、基础设施建设等民生工程也成为“十一五”时期经济社会发展的主要指标。提出这一系列要求的重要目标之一就是消除贫困，因此，扶贫开发领导小组内的成员单位需要共同对农村地区施加政策影响，使政策资源更多地向农村地区，尤其是贫困村倾斜。

在这一阶段中，2007年的新型农村合作医疗以及2009年的农村最低生活保障制度、农村社会养老保险制度相继建立。这对于贫困地区的扶贫开发来说，在以往注重基础设施建设、开发性扶贫的基础上，更重视对弱势群体的保护，形成了保障性扶贫的制度基础。多部门的政策进入农村，形成了“大扶贫”格局。

2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》指出，“我国扶贫开发已经从以解决温饱问题为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。其含义是，我国面临的扶贫工作挑战由过去的普遍性、绝对贫困转变为现在的以收入不平等为特点的转型性贫困。在继承《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》主要政策手段的基础上，这一时期，我国的扶贫开发主战场再次转向了国务院扶贫开发领导小组认定的集中连片特困地区，14个集中连片特困地区分别制定了扶贫攻坚规划，进入了片区攻坚阶段，以缩小区域间的发展差距。

2001～2013年，伴随着中国经济的腾飞，大量农民进入城市工作，随着土地政策的改革，农业税的减免和一系列民生政策的惠及，中国的农村贫困现象持续得到缓解。中国率先完成了千年发展目标，为世界减贫做出了贡献。在扶贫开发工作的两份重要纲领性文件的指引下，扶贫政策逐渐制度化，形成了多部门参与农村扶贫的“大扶贫”格局。

5.瞄准贫困户：精准扶贫阶段（2013年至今）

以2013年11月国家主席习近平提出“精准扶贫”为起点，中国扶贫开发逐渐进入了以“六个精准”“五个一批”为重点的精准扶贫和精准脱贫阶段。在此之后，中央层面多次阐述了精准扶贫的内涵、外延，形成了一系列政策。精准扶贫这一思想和方法论被放到了扶贫开发工作乃至国家新时期发展战略中的最核心位置，强调“精准”和贫困户、贫困村、贫困县“脱贫摘帽”成为新时期扶贫工作的最大特征。2014年国家开始贯彻落实《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，印发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》，制定了《扶贫开发建档立卡工作方案》和《扶贫开发建档立卡指标体系》，对建档立卡工作做出全面部署。2015年12月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：“我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。中西部一些省（自治区、直辖市）贫困人口规模依然较大，剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。实现到2020年让7000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。必须在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法，坚决打赢这场攻坚战。”

总体来讲，精准扶贫是以精细管理、综合协同、持续再生为理念，运用统筹、协调、分类的科学方法，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，坚持全过程责任式管理，对扶贫对象实施精准识别、精准施策、精准扶持、精准管理的综合治理贫困新方式。精准扶贫的起点在于明确贫困居民的致贫原因，从而针对特定的原因制定特定的扶贫措施。精准扶贫的核心内容是做到“真扶贫、扶真贫”，使扶贫资源真正地瞄准贫困目标人群。精准扶贫的实质是提高贫困人口自身的发展能力。精准扶贫的主要内容包括贫困人口精准识别、扶贫资源精准帮扶和精准管理三个方面。精准扶贫的最终目的在于减少贫困人口和消除贫困，实现全面脱贫、全面小康、全面发展（张占斌，2015；刘占勇，2016）。

图1 中国农村扶贫政策演进