1.3　政府投资项目经济评价方法研究背景、依据及意义

1.3.1　政府投资项目经济评价方法研究的背景与依据

经过十几年的经济改革，特别是党的十五大以后，我国的政治管理体制、经济管理体制、经济结构、经济发展战略、总体国力等方面都发生了巨大的变化。最为显著的转变是我国的所有制与分配制度发生了根本性的变化，这是我国的政治体制改革的经济基础。与此相适应，我国投资体制也发生了根本性的变化。过去那种几乎由政府加国营企业一统天下的投资模式不复存在，代之而兴起的是由私营企业、个体工商户、外国企业（投资人）、国有企业、国有控股企业、政府共同形成的多元投资体制。在多元投资体制中，政府或国家投资的比重在逐步下降，民间（私人）投资的比重在逐步上升，目前已经占据了半壁江山。

由于我国的经济体制发生了根本性的改变，我国投融资体制也相应作出调整。政府（或国有）资金退出某些领域的投资，加强在基础设施、公共事业和缩小贫富差别等方面的投资力度。今后中央和地方政府之间将明确划分事权，根据事权划分确定各级政府的投资范围；政府的财政性投资将被划分为政府公共事业投资和政府产业投资，对于这两种不同性质的投资，政府将采用不同的投资方式。

政府（或国有）资金的来源主要是国家税收和国有资产的增值，使用的资金是纳税人和全体劳动者的钱，对这些钱的使用，政府应有一个共同遵循的标准，并让老百姓有知情权。政府应使这些资金的使用去向、使用效率、使用的公平与公正性更加透明。《审计署2003年至2007年审计工作规划》中提出，“全面审计与专项审计调查并重”，“财政收支的真实合法审计与效益审计并重”。换句话说，公众有权对政府投资项目进行监督。本研究为社会和公众认同的政府公共开支的效果和效益审计标准提供了理论与方法的基础。

目前我国的投资项目经济评价工作都依据《建设项目经济评价方法与参数》（第二版）（以下简称《方法与参数》）进行，1993年发布的《方法与参数》（第二版）是在计划经济向市场经济过渡的初期编制的，受当时的经济管理体制、经济结构、思想方法与认识水平等方面的局限，不可避免地带着相当程度的计划经济色彩。在那个时期，90%的投资是来自各级政府或国有企业，所以第二版《方法与参数》的主要服务对象是掌握国有资金的各级政府和国有企业的决策人，同时，以竞争性的、以实物产出为主的工业项目为主要研究对象。

今后对于非政府投资项目，政府不宜再直接参与项目的选择与决策工作，对于其经济评价只需给出参考性的指南即可。

对于政府投资项目，由于专项性、公开性与透明性等要求，其经济评价自然就区别于一般项目的投资，特别是在项目目标、项目方案选择的依据、项目可行的判定指标、项目评价的参数、项目运行的监督指标等方面。因此，有必要专门为政府投资项目制定一个经济评价的准则或规定。所以，原《方法与参数》主编单位认为有必要专门研究政府投资项目的目标、范围、应用领域、适用规则及参数等，以适应政府投资主体的需要。根据国家计委与建设部2000年的安排，委托建设部标准定额研究所组织《建设项目经济评价方法与参数》第二版的修订任务，本研究是这次修订工作的重要组成部分。

1.3.2　研究意义

目前我国政府投资领域审计出的投资问题很多，损失浪费现象较为严重，出现了不少脱离实际的所谓“政绩工程”、“形象工程”。这样的例子不胜枚举。1995年开始兴建的某机场，投资总额达60多亿元，被地方政府列为一号政绩工程。在兴建该机场期间，周边地区都在兴建新机场，该机场设计客流量是每年1200万人次，但目前每年客流量不到60万人次，每天航班不超过15个，不到设计流量的1/24。其他投资失败的例子还有投资80亿元的某乙烯工程、利用世界银行贷款设计年产维生素C 5000吨的某制药厂及年产能力为50万吨的某铝厂等等。

究其原因，除体制、法制和执法的问题外，经济评价的非科学化、随意性也是重要原因。事先的评价没有依据，任意高估效益，重复计算，使经济评价往往流于形式，导致事后的效益审计也没有了方向。如果说，民间投资项目尚有市场的制约，其效益和费用容易用货币形象地加以监控，而政府投资项目多数都冠以“为公众服务”，效益多数是无形的，就为项目决策的随意性开了口子，浪费的可能性也就增大。谁叫得响，项目、资金就给谁。有些地方甚至出现争资金、争项目的鼓励奖励措施。这样做的后果是资金浪费。

作为政治民主化的进程，制定全国统一的政府投资项目的经济评价准则是必要的。纵观世界各国，多数国家都有类似的准则（Guide或Guideline），用以评价和控制公共开支，给纳税人有个交待。本文的研究对象主要是项目（projects），但其原则和方法也适用于涉及公共开支的政策（policies）和计划（programmes），也可为制定法规（regulation）和标准（norms or standards）（如卫生检疫、安全和排污标准等等）提供依据。这将为国家有关部门提高公共服务的效率、节省开支、优化资源配置、提升政府形象等具有重要的促进作用。从长远看，政府投资项目经济评价准则的制定将有助于公共开支的合理分配、实现零基预算和按项目集中国库支付，加快投资决策的科学化和民主化的进程。

本研究主要为政府投资项目的前期工作配套服务，但稍加调整也适用于后评价。因此有些国家的准则把前评估（appraisal）和后评价（evaluation）作为同一准则颁布，如英国财政部的绿皮书的书名就是：Appraisal and Evaluation in Central Government。