第一章　区域卫生规划概论

第一节　概述

一、卫生规划相关概念

不同学者对卫生规划的概念定义看法不一。在世界卫生组织公共卫生管理专业委员会的第四份报告（1961年）中，对卫生规划的定义是：公共卫生规划要求卫生服务在现有资源条件下，满足国家卫生需求，细致、科学和有序地发展，并与现代知识和经验相一致。

梁万年教授认为，卫生规划是国民经济和社会发展规划的重要组成部分，是卫生发展和资源配置的综合性规划。其核心是优化现有或预期可控资源的配置，其主要目标是以最有效的方式去满足特定区域内人群的基本卫生服务需求，保障人群健康。通过卫生规划，可以确定特定区域、系统、组织进行某项卫生活动的目标及达到目标的主要步骤和措施。在具体的卫生管理实践中，卫生规划属于中长期计划，一般考虑3年或更长时间的资源配置问题。

编者认为，卫生规划是规划者通过评估特定地理区域内人群的健康服务需要，以一种最有效的方式来确定如何分配现存或预期可控资源，去满足这些健康需要的过程。这是国际社会普遍认可的卫生发展管理思想和模式，是解决卫生资源布局及结构不合理、利用效率不高等问题，促进卫生资源合理配置的有效手段。实施卫生规划是深化医药卫生体制改革，均衡布局优质医疗资源的客观需要，也是推动卫生健康事业高质量发展的重要手段。因此，卫生规划既是一个需要深入研究的理论问题，也是一个必须努力推进的实践问题。

本书所述区域卫生规划为广义上的区域卫生规划，包括各级行政区域（省、市、区、县）内的相关卫生规划。狭义的区域卫生规划是属于卫生规划的一种具体类别，是指依据区域内经济发展水平、人口结构、地理状况、疾病谱、不同人群健康需求等客观指标，从区域卫生服务需求与供给平衡上来合理配置卫生资源，形成区域卫生的协调发展，详见第七章。

二、卫生规划分类

卫生规划经过多年发展，以不同层次、不同领域为依据被分为不同的类型，如基于区域层面的区域卫生规划，基于系统层面的卫生健康事业发展规划、疾病预防控制体系建设规划、妇幼保健事业发展规划等，基于机构或组织层面的医疗机构设置规划、医院发展规划等。另外还有公共卫生行动计划、社区卫生服务（community health service，CHS）发展规划、学科发展规划等。

对应国家规划体系，本书将卫生规划分为以下几类。

1.卫生健康事业发展规划

它是国民经济和社会发展对卫生健康事业提出的战略任务的综合性、纲领性规划，是国家对卫生健康事业协调发展的宏观指导和调控，是全国卫生健康事业体系未来5年的共同行动纲领。卫生健康事业发展规划与国民经济和社会发展同步，一般每5年编制1次。在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，发展卫生健康事业始终处于基础性地位，同国家整体战略紧密衔接，发挥着重要支撑作用。党的二十大报告指出，必须坚持系统观念，全局谋划，统筹推进预防、治疗、康复、健康促进等工作，将卫生健康工作融入发展全局。

2.卫生健康专项规划

它是以卫生健康特定业务领域为对象编制的规划，如艾滋病、结核病等重大疾病防治的专项规划，卫生健康人才发展、健康老龄化、卫生信息化建设等重要卫生领域的专项规划等，是卫生健康发展规划在特定业务领域的落实和细化，支撑卫生健康事业高质量发展。卫生健康专项规划原则上应当与卫生健康事业发展规划同步，一般不少于3年。

3.卫生健康区域规划

它是以健康需求为导向，在统筹考虑公平与效率等因素的基础上，科学提出区域内卫生资源配置的总量、合理布局、结构及适宜机构的规模等。省级制定全省区域卫生规划，提出卫生资源配置指导原则和指导标准，重点规划省级医疗机构。地市级负责制定区域卫生规划并组织实施，重点规划地市级医疗机构并按照属地化原则对卫生资源实行行业管理。县级按照所在地区域卫生规划的要求，负责辖区内县乡村三级医疗卫生机构的设置。

4.卫生健康空间布局规划

它属于国土空间规划专项规划，是一定区域医疗卫生机构设施布局的重要依据。以城市功能定位、总体规划和人口布局，分级分类分区统筹规划和合理配置医疗卫生资源，优化医疗卫生设施建设标准和空间布局。规划重点是细化落实上位规划要求，提出各级各类医疗卫生设施空间布局，促进医疗卫生资源均衡布局。

三、卫生规划特点

1.前瞻性

卫生规划是对未来一段时期发展卫生健康事业、更好地维护和加强人民健康的制度性安排。对卫生发展的整体性把握以及外部环境的预测是卫生规划的重要前提。在编制卫生规划前首先需要着眼于整体经济发展趋势，卫生事业的发展是经济发展的一部分；其次需要着眼于未来形势变化，通过政治、社会文化等方面对未来宏观环境进行把握，以进行卫生的战略规划和选择；最后着眼于卫生事业自身发展，回顾现实基础的不足和前瞻后发现的未来卫生发展新需求，确定卫生规划的目标与重点。

2.科学性

卫生规划坚持问题导向与目标导向相结合，在提出卫生规划总目标以及基于目标管理具体分解到规划指标的基础上，厘清区域内当前形势下面临的关键卫生问题，围绕发展短板、弱项布局，从问题导向出发确定通过什么样的发展战略和重大任务来解决这些问题。规划的编制既围绕地区定位倒推目标任务，又从卫生健康领域存在的问题顺推，明确破解途径与方法，具有较强的科学性。

3.整体性

卫生规划突出新时代大卫生大健康的理念，从环境、体育、养老等全方位、多部门规划卫生健康发展，面向全人群，涵盖预防、保健、治疗、护理、康复、健康促进等全过程健康服务，全生命全周期有效维护人民群众健康，具有整体性和系统性。同时注重为社会办医预留合理的规划空间，引导社会资金和医疗资源布局优化。

4.战略性

2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调：没有全民健康，就没有全面小康。他指出，要把人民健康放在优先发展的战略地位，重点普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健康，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实的健康基础。卫生规划注重对卫生健康事业发展的宏观战略把握，站位全局、着眼长远，聚焦面临的难题和挑战，考虑卫生事业的发展方向和发展重点，是关系我国现代化建设全局的重大战略任务。