第二节　区域卫生规划的作用与研究进展

一、区域卫生规划的作用与意义

1.区域卫生规划目标

以满足区域内人群的基本卫生服务需求、保护与增进健康为目的，对机构、床位、人员、设备等卫生资源进行统筹规划，合理配置。其目标是在推进区域卫生规划实施的基础上，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的卫生资源配置机制，合理配置和优化区域内的卫生资源，构建与国民经济和社会发展水平相适应，有效、经济、公平的卫生服务体系和管理体制，改善和提高卫生综合服务能力和资源利用效率。

区域卫生规划由政府负责制定并组织实施。区域内各部门、各行业以及军队对地方开放的卫生资源全部纳入规划范围，个体行医以及其他所有制形式的卫生资源配置，必须服从规划的总体要求。区域卫生规划以市（地）行政区域为基本规划单位。考虑到中心城市的辐射功能，直辖市、计划单列市、省会城市为特殊的规划单位。区域卫生规划的周期一般为5年。

2.区域卫生规划的任务

区域卫生规划是国际社会普遍釆用的卫生发展管理思想和模式，是解决卫生资源布局及结构不合理、利用效率不高等问题，促进卫生资源合理配置的有效手段。目前，制定和实施区域卫生规划的任务有两个：一是在了解人群卫生服务需要和需求的基础上，确定规划期内需要优先解决的卫生问题及行动计划；二是针对发现的问题，调整区域内的卫生资源，合理配置资源。

3.区域卫生规划的意义

（1）为区域卫生发展指明方向：

区域卫生规划改变了计划经济体制下形成的卫生计划模式，有利于促使卫生事业从强调数量、规模、速度的粗放型增长模式转向注重质量和效益的集约型增长模式，以治病为中心转变为以健康为中心。另一方面，卫生事业的性质和卫生服务的特殊性，决定了它不能单纯依赖市场机制调节供求关系。在这种状况下，区域卫生规划是政府宏观调控的重要手段，是卫生事业主动适应社会主义市场经济体制的需要，是对未来卫生发展的谋划，是对未来的发展路径、策略与政策的全面规划。

（2）促进医疗卫生的体制与机制改革：

面对卫生改革迫切需要解决的深层次矛盾和问题，如条块分割、机构重叠、卫生资源配置低效、卫生服务供给与需求失衡等，区域卫生规划通过对卫生资源结构进行调整，通过对现有医疗卫生机构的布局、分级分工、服务网络和服务方式等进行调整和改革，通过优化管理体制与机制改革，从而能较好地解决这些矛盾和问题，促进卫生全行业管理，促进卫生体制与机制改革。

（3）推动卫生健康事业高质量发展：

扎实推进新发展阶段卫生健康事业的高质量发展，是实施健康中国战略的题中应有之义，也是满足人民日益增长的健康需求的必由之路。区域卫生规划从规划层面来完善卫生组织架构、优化配置卫生资源，提高卫生健康供给对需求变化的适应性和灵活性，不断推进卫生健康治理体系和治理能力现代化。

（4）助力解决卫生健康事业发展瓶颈：

区域卫生规划坚持以问题导向，及时发现问题、科学分析问题、着力解决问题，攻坚克难促进卫生健康发展。在发现问题阶段，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，切中主要矛盾的要害，抓住化解矛盾的着力点，找准解决矛盾的突破口。在科学分析阶段，谋势而动，顺势而为，应势而变，切实做好工作预案。在着力解决问题阶段，坚持以重大问题为导向，抓住关键问题深入研究思考，推动解决卫生健康事业发展面临的一系列突出矛盾和问题。

（5）满足群众卫生健康服务需求：

人民健康是中国式现代化的应有之义。树立大卫生、大健康理念，始终把人民健康放在优先发展的战略位置，区域卫生规划以提高人民群众卫生服务的获得感和满意度为目的，优化资源供给结构，提高卫生服务水平，不断满足人民群众日益增长的卫生健康需求，维护和提高居民健康水平。

（6）有效鼓励和规范社会资本办医：

区域卫生规划通过划清基本与非基本医疗服务界限，对不同性质的医疗服务采取不同政策和调控方式，对区域内全部卫生资源进行合理规划。坚持正确处理政府和市场关系，在基本医疗卫生服务领域政府要有所为，在非基本医疗卫生领域市场要有活力。鼓励社会办医，拓展社会办医空间，探索社会办医和公立医院开展多形式合作，有利于发挥各自的优势，形成促进卫生事业全面发展的合力。

二、区域卫生规划的进展与现状

1.国外卫生规划的研究进展

20世纪50年代以来，一些西方发达国家的卫生事业快速发展，医学新技术、新设备层出不穷，导致卫生费用快速上涨，卫生资源分配利用不合理，各国开始不断探索区域卫生规划工作。20世纪70年代末，世界卫生组织在研究国际经验的基础上，向各国倡导推行区域卫生规划。国际经验表明，对医疗卫生服务体系进行规划是国际通行的做法。

以英国、瑞典、新西兰为代表的，以国民卫生服务模式为主的国家，政府担任着筹集卫生经费和举办公立医院的双重角色，政府投入有限，而为了扩大医疗卫生服务能力和减轻患者的压力，放开医疗服务市场范围，鼓励卫生资源短缺地区和服务领域的私人资本投资也就成为其政策上的必然措施。因此，在国家卫生服务体系（national health service，NHS）为主的国家，其区域卫生规划不是控制反而是鼓励社会资本投资。

以德国、法国、日本为代表的社会医疗保险为主体的国家，承担着政府医疗服务规划的制定和对社会资本投资医院规模及基础设施建设的控制的职责，但由于其医疗服务机构的筹资与提供是分离的，公立机构和营利性或非营利性的私立机构都是服务提供主体，控制医疗服务的供给规模和能力，对控制全社会医疗总费用就有其必要性。如法国，近20年来实行区域卫生规划，对医疗卫生系统进行更加持续深入的改革，以合理配置和调控机构、人员及经费等卫生资源，突出了医疗服务的公平性和确保医疗服务质量及医疗服务的可及性。

商业医疗保险国家以美国为例。为明确联邦、州、地方三级政府的各自职能，推动卫生资源的合理配置和利用，美国1975年颁布了《国家卫生计划与资源发展法》。

总的来说，国外的区域卫生规划和卫生资源配置具有以下几个特点：①以公平性作为卫生资源配置的第一原则；②卫生资源配置以需求为导向；③综合运用政府规划与市场手段。

2.国内卫生规划的研究进展

20世纪80年代中后期，区域卫生规划被世界卫生组织、世界银行作为国际社会推行的卫生管理模式介绍到我国，至今大体经历了3个阶段。

（1）认识研究阶段（1985—1995年）：

随着社会主义市场经济的转轨，1985年卫生部利用世界银行贷款在浙江金华、江西九江、陕西宝鸡3个地级市进行综合区域卫生发展项目，我国开始实施了“区域卫生发展项目”的试点工作。1994年《国务院关于江苏省镇江市、江西省九江市职工医疗保障制度改革试点方案的批复》（国函〔1994〕116号）文件中，将优化资源配置纳入改革试点内容，真正推动了我国开始实施区域卫生规划工作。

（2）普遍开展工作阶段（1995—2003年）：

1997年中共中央《关于卫生改革与发展的决定》（中发〔1997〕3号）中首次提出区域卫生规划的概念与内涵，“区域卫生规划，以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，对机构、床位、人员、设备和经费等卫生资源实行统筹规划、合理配置”。区域卫生规划的目的在于适应国家和地区的经济和社会发展战略，建立有效、经济、公平的卫生服务体系和管理制度，提高卫生系统供给能力和服务效率。

1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号）中提出“制定和实施区域卫生服务规划，调整卫生机构布局，优化卫生资源配置”。1999年原国家计委、财政部、卫生部联合印发《关于开展区域卫生规划工作的指导意见》，明确了规划工作的编制原则、内容和程序，是当时我国区域卫生规划制定的主要依据。

2000年2月，国务院体改办等八部门联合下发了《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，要求“卫生行政部门要转变职能，政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，积极实施区域卫生规划，用法治、行政、经济等手段加强宏观管理，并逐步实行卫生工作全行业管理”“加快实施区域卫生规划，采取多种措施调整和控制卫生资源存量和增量”。目前，国内大多数省市已经制定了区域卫生资源配置标准，并以省市政府文件的形式下发各地组织实施。

2000年4月，中组部、人事部、卫生部联合下发的《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》中指出“各级政府和卫生行政部门要以区域卫生规划为指导，根据本地区的卫生需求，逐步优化卫生人力资源的配置”。2000年5月，卫生部、外经贸部发布的《中外合资、合作医疗机构管理暂行办法》（11号部长令）中要求中外合资、合作医疗机构的设置必须符合当地区域卫生规划的要求。多年的努力和实践促进了许多地区卫生资源合理配置和卫生事业的发展，区域卫生规划得到全国各地的重视，到2003年底，全国200多个地级市制定了区域卫生规划。

（3）医改确定重要地位阶段（2003年后）：

2009年出台的《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中再次强调区域卫生规划的重要性，丰富了区域卫生规划的内容和含义，为区域卫生发展提出了明确的思路和方向。《意见》指出：“强化区域卫生规划。省级人民政府制定卫生资源配置标准，组织编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确医疗机构的数量、规模、布局和功能。科学制定乡镇卫生院（村卫生室）、社区卫生服务中心（站）等基层卫生机构和各级医院建设和设备配置标准。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，调整优化结构和布局，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，严格控制大型医疗设备配置，鼓励共建共享，提高医疗卫生资源利用效率。新增卫生资源必须符合区域卫生规划，重点投向农村和社区卫生等薄弱环节。加强区域卫生规划与城市发展规划、土地利用规划等的衔接。建立区域卫生规划和资源配置监督评价机制。”

2010年卫生部等部门制定印发的《公立医院改革试点的指导意见》，把强化区域卫生规划作为6项主要任务之首，提出合理确定公立医院功能、数量和规模，优化结构和布局，完善服务体系。一些公立医院改革试点城市适应卫生改革发展要求和群众健康期待，开始了新一轮的区域卫生规划和资源调整。随着医改的推进，区域卫生规划工作在充实提高的基础上再次展开。同年国务院办公厅《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》中提出，社会办医设置应符合所在地区域卫生规划。

党的十八大以来，党中央吹响了全面深化改革的号角，卫生领域深化医改、转变发展方式的要求显得更为迫切。2015年3月，《全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）》出台，再次强调把区域卫生规划工作列入对政府的考核内容，促进我国医疗卫生资源进一步优化配置，提高服务的可及性和资源利用效率。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》明确提出“全面推进健康中国建设”。《“健康中国2030”规划纲要》是首次在国家层面提出的健康领域中长期战略规划，成为我国全面推进健康中国建设的行动纲领。

党的二十大报告指出，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，突出健康优先发展制度体系建设。进入新发展阶段，构建健康发展新格局、全面推进健康中国建设，需要以政府为主导、全社会共同努力，用新发展理念重塑健康观念，以新健康观为指引，优化卫生健康资源配置结构，保持全社会医疗卫生费用合理有序增长，促进健康与经济实现良性互动，用可负担的经济社会成本筑牢人民健康的基石。

3.各国卫生规划的共同特点

区域卫生规划是政府对卫生事业发展进行宏观调控的重要手段，政府和医保部门是各国卫生规划制定和实施的关键主体。政府及其相关机构往往是医疗卫生服务体系规划制定和实施的首要负责机构，医保作为连接医疗卫生服务供给方与需求方的重要纽带，通过支付机制、谈判机制、价格机制和监督机制来实现与医疗、医药的联动，引导医疗服务价格杠杆和调节医疗服务行为，在医改中具有基础性作用。同时，各国都非常重视合作，包括公共部门内部或跨部门的合作，也包括公共部门与私营部门及非政府组织的合作。

首先，“健康”始终是各国关注的重中之重。关注人们健康和福祉的保障，强调公平和人人享有，关注弱势群体，打造全生命周期健康服务体系，强调预防为主，既重视寿命的长度，也关注生命的质量是各国卫生规划主旨的共同特点。

其次，“整合”的理念始终贯穿卫生规划制定实施的整个过程。健康整合包括要素层面、机制层面的整合，卫生系统内部、卫生体系与其他社会系统的整合，健康体系与外部环境的整合。在要素整合层面，新西兰、印度、新加坡、英国和巴哈马等国都提出了卫生服务整合；在机制层面，捷克提出建立整合型的医药卫生部门，新加坡、澳大利亚和英国等国提出了整合型的卫生服务体系，新加坡提出建立地区医疗服务系统，澳大利亚提出通过整合来平衡预防、初级、二级和三级医疗保健服务，英国提出实现初级和二级医疗保健服务的整合，以提高效率并减少浪费。同时，如家庭医生、全科医生、转诊服务、机构间服务的连续性等关键词也在一定程度上反映了健康整合的思想。

再次，卫生服务领域始终是国家卫生规划的重点。初级卫生保健和公共卫生服务的提供，以及服务提供的公平性和可及性、服务提供的质量和效率、患者的费用负担都是各国卫生规划共同关注的问题。优化配置卫生资源是卫生规划的核心，从卫生资源配置来看，信息化建设、卫生人力和筹资是各国卫生规划的重点，这与在世界范围内，卫生服务体系规划的共同目标具有一致性。

最后，评估环节是各国卫生规划容易忽视的环节，卫生规划工作尚未有健全的监督评价体系，缺乏内外部的监督、效果评价和激励机制，不能有效控制和反馈规划实施效果。

4.各国卫生规划的差异

与发展中国家相比，发达国家的卫生规划更倾向于对愿景和基本理念的把控，同时强调基于循证理念的政策制定（evidence based policy）。世界卫生组织在2010年制定的国家卫生政策、战略和计划框架中指出，国家卫生政策、战略和计划的制定，既要求重视愿景和政策的确定，也要求重视操作细节。世界各国在愿景、政策、战略计划与实施的重视程度的平衡上差别很大，从研究结果来看，大方向的把控在发达国家卫生规划中起着核心的作用。循证政策制定源于循证医学，强调基于最佳证据进行决策，能够保证公共政策的科学化及针对性和有效性，弥合理论与实践之间的鸿沟。这一政策制定方法发源于英国，现已深刻地影响欧美发达国家的公共政策制定。发展中国家则更关注合作，关注人群的疾病负担、初级卫生保健的建设、慢性病和环境对人群健康的影响，以及人力、基础设施以及筹资的保障等较为具体的层面。

另一方面，相较于发达国家，发展中国家的社会经济发展较为落后，医疗卫生体制不健全，卫生服务体系不完善，筹资保障能力弱，群众健康水平相对较差，医疗费用的负担能力也普遍较弱。因此，发展中国家的卫生规划更注重通过合作改变割裂的医疗卫生体制，通过人、财、物的投入和合理配置，保障卫生服务提供，减轻疾病负担。而相对的，发达国家更关注卫生服务的质量和可及性。

此外，发达国家和发展中国家重点关注的疾病以及健康影响因素也有所不同，发达国家更关注精神疾病和一些社会因素，发展中国家则更关注艾滋病、结核病、热带病等传染病，同时对免疫接种格外关注。当然，这与不同国家的气候和自然环境也有关。